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挥洒法治笔墨 描绘山峦画卷

 
2019-12-30 15:28:18   来源:《公民与法治》第24期   作者:胡莉敏  

  太行山、燕山分布在河北省境内8个设区市的64个县(市、区),总面积16419万亩,占河北省土地总面积的58%。作为河北省国土生态安全的主体,太行山、燕山是京津冀区域的生态屏障和重要水源地,是河北省重要的林果产区和生态旅游区,是河北生态绿化的主战场。2019年11月29日,在河北省十三届人大常委会第十三次会议上,《河北省人大常委会关于加强太行山燕山绿化建设的决定》(以下简称决定)获高票通过。

  河北省人大常委会法工委主任周英认为:“决定是针对太行山、燕山的一个创新性立法。对太行山和燕山绿化制定了差异化的政策,特别是一些市场化的手段和‘以绿换地’的做法都非常有效,也将我省在绿化和治理方面的经验和成果上升到地方性法规层面。”

  多措共举破难题,助推绿化规划变成绿色现实

  河北省委、省政府高度重视太行山、燕山绿化建设,相继实施了一系列绿化建设工程,取得了显著成效。到2018年年底,太行山森林面积达到1686万亩,森林覆盖率达到28.1%;燕山森林面积达到4761.7万亩,森林覆盖率达到45.7%。现实表明,太行山、燕山在绿化建设分处不同阶段:太行山绿化仍处于啃硬骨头的攻坚阶段;燕山绿化处于提质增效的巩固阶段。太行山、燕山在绿化建设虽然分处不同阶段,却面临着共同的五大难题:绿化难度越来越大、资金投入不足、造林主体积极性不高、基础设施建设落后、体制机制缺乏活力。

  出台决定的目标是以法治之力让绿色规划落地成为绿色现实,让太行山、燕山成为峰峦叠翠的美丽画卷,让群众早日享受到绿色生态发展的成果。为此,决定在推动太行山、燕山绿色建设中,明确责任,规划引领,一张蓝图绘到底,强化了资金与技术的支撑。

  在明确职责方面,决定明确了县级以上人民政府的主体责任,要求建立健全工作机制,综合运用多种手段,全面推进绿化建设工作。同时,对林业主管部门和有关部门、乡镇人民政府职责进行了明确。

  在规划引领方面,决定提出规划编制应当坚持多规合一,与国民经济和社会发展规划、乡村振兴战略规划以及国土空间规划体系等有效衔接,按时高质量完成《河北省国土绿化规划(2018~2035年)》确定的近期、中期、远期目标。坚持因地制宜、精准施策、分区施治,明确了深山远山区、浅山丘陵区,近山平原区等不同区域的建设布局。

  在强化资金保障方面,决定提出将造林绿化和管护资金纳入年度财政预算,加大财政投入力度;统筹整合相关项目资金,形成合力重点突破;创新资金投入方式,对符合政策规定的优先给予奖励补助。同时,鼓励拓展投融资渠道,从融资平台、信用贷款、金融保险等方面给予支持和保障。

  在强化技术支撑方面,决定明确:“深化与科研机构合作,开展困难立地绿化技术公关,因地制宜推广区域使用造林绿化先进实用技术,破解立地条件较差区域栽树难、成活难的难题,提高造林成活率和保存率。”“制定优惠政策,引导和鼓励大专院校、科研院所等科研机构和广大科技工作者投身太行山、燕山绿化建设事业。”

  《河北省国土绿化规划(2018~2035年)》提出,到2035年,河北省将完成营造林5180万亩,全省森林覆盖率由2018年的34%达到并稳定在40%。其中,太行山森林覆盖率由目前的28.1%提高到40%,燕山森林覆盖率由45.7%提高到55%。据悉,河北的营造林面积在2018年和2019年分别达到了987万亩、1016万亩。河北省自然资源厅党组副书记、副厅长刘凤庭表示:“太行山、燕山的绿化虽任重而道远,但我们一定要贯彻好决定要求,科学编制专项规划和实施方案,推动政策资金落地,我们有信心在全社会的共同努力下,通过大规模开展造林绿化攻坚,加强森林资源保护和防灭火工作,太行山燕山绿化建设必将为建设经济强省、美丽河北奠定坚实的生态基础。”

  立足资源禀赋,推动绿化建设高质量发展

  如何推动太行山、燕山的绿化建设,如何在造林绿化中坚持生态效益和经济效益相结合,在立法过程中如何表述更为恰当?河北省人大常委会组成人员、立法参与者在反复推敲、深度交流,甚至是在观点的激烈碰撞、几度磋商中,最终形成共识。

  “我赞成决定草案中提出的立足资源禀赋,发挥区域优势,优化布局,调整结构,提质增效的表述。但我认为,决定对种什么、怎么种不应作出具体规定,而是由当地政府和群众根据当地实际和市场情况选择树种。”有的河北省人大常委会委员在分组审议中开诚布公地说,“决定草案中提出要做大做强核桃、板栗、大枣等优势骨干树种,巩固提高苹果、桃、葡萄等传统优势树种,加快发展仁用杏、花椒等区域特色树种,促进林果富民产业发展。如果大家都种这些,会不会造成果品滞销?林产品结构单一化,难以实现让农民增收的立法目的。”

  有的省人大常委会委员说,在唐山、保定等地调研时,有群众反映,现在林产品消费已经从“吃得上”转变为“吃品质”“吃健康”。像柿子、核桃等老品种的果品市场销售情况并不理想,大家的种植积极性越来越低。大家最盼着政府及林业部门能提供资金和技术支持,将老品种的果树尽快更新换代成适销对路的品种。据调查,保定有的山区开始以玉露香梨替代原来的梨树品种。这种梨树以库尔勒香梨为母本、雪花梨为父本杂交育成,个大、核小,具有汁多、酥脆、含糖高、无公害等特点,果品上市就深受消费者的欢迎,增收效果明显。

  决定草案依据河北省人大常委会组成人员的审议意见进行了修改。决定最终规定:“造林绿化应坚持生态效益与经济效益相结合,大力发展名特优果品、木本粮油等经济林和苗木、花卉、中药材等优势特色产业。加强对林果产业发展的引导和调控,按照优势产品向优势产区集中的原则,立足资源禀赋,发挥区域优势,优化布局,调整结构,提质增效,做大做强优势骨干树种,巩固提高传统优势树种,加快发展区域特色树种,促进林果富民产业发展,实现农业增效、农村增绿、农民增收。”

  决定对具体树种不作枚举式规定,而是对林果业发展的原则、规划、目标作出明确要求。表述方式的这一转变,既给给政府、林业部门和山区群众提供了法律支持,也为他们的自主发展留出了更充足的空间。

  用足用好政策,创新让造林机制更具活力

  阜平县骆驼湾村位于太行山区,以前是个典型的山区贫困村。“生态产业化、产业生态化”让骆驼湾村发生了翻天覆地的变化。昔日的土路被通到家家户户的柏油马路所取代;破旧阴暗的土坯房被一座座太行特色新民居所取代;烧煤取暖的火盆都已改为空气源热泵……这些变化让村民看在眼里喜在心上。骆驼湾村党支部书记顾瑞利给村里的收入情况算过账:村里现有食用菌100亩,林果业600亩,土地流转713.6亩,产业就业覆盖率达100%,人均收入达11239元。特色鲜明的太行山自然景观,再加上古朴整洁的新民宿、骆驼湾年画馆、民俗技艺坊、山货特产店等民俗文化元素,使骆驼湾村变身成远近闻名的“旅游打卡地”,也让村民的腰包越来越鼓了。对骆驼湾今后的发展方向,顾瑞利很有信心:“今后还将以旅游为主线,发展中药材种植、花卉种植和休闲渔业。2020年,村集体的收入争取达到50多万元。”

  绿化建设先让荒山变成青山,而后让青山变成群众发家致富的金山银山。绿化建设逐步成了调整农村产业结构,盘活乡村经济的有力推手。在燕山—太行山片区脱贫攻坚中逐步探索出的成功经验以地方性法规的形式固定下来。比如,决定规定:“在不改变林地用途、不破坏生态环境的前提下,鼓励依托现有森林资源,依法有序发展林下经济,建设森林人家、森林乡村、森林小镇、森林公园、科技示范基地、科普教育基地、现代农业园区和生态综合体,开展观光采摘、林下种植养殖、生态旅游、森林康养、文化产业等非木质资源利用经营互动,实现生态产业化、产业生态化。”

  决定有很多创制性规定,展现了河北省人大常委会在立法中的积极探索。例如,决定鼓励社会力量参与造林绿化和后期管护;积极探索森林景观康养资源置换造林机制、政府购买式造林机制和林业碳汇交易模式等多种造林绿化新机制。决定提出社会力量实施造林绿化后优先享受各类优惠政策;造林绿化成林后,可安排一定比例土地指标建设配套基础设施,发展林下经济等多种经营活动。“符合法律规定、取得承包经营权的,发放不动产权属证书;符合生态公益林标准的,逐步纳入生态公益林管理并给予补贴。”决定明确,集体所有的宜林荒地可以依法实行承包经营;承包方的合法权益受法律保护,任何单位和个人不得侵犯;宜林荒地的承包期限由发包方与承包方双方协商确定,最长不超过七十年。鉴于林地建设的长期性,决定还明确“承包期届满后可以按照国家有关规定继续承包。”

  决定既在绿化建设中有暖民心、安民心的条款,也在奖惩和责任方面立下了规矩。决定提出建立健全太行山、燕山绿化建设考评机制和奖惩制度,定期开展考核评比;对在绿化建设中做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。针对群众反映比较突出的承包后林地撂荒问题,决定明确承包方违反法律规定或者合同约定造成林木、林地严重毁坏的,或未按合同约定完成造林绿化任务的,发包方有权收回林地经营权。此外,决定还针对破坏和污染林地、林木,未经批准野外用火的行为设置了相应的法律责任。

  植树造林,三分种,七分养。决定还强化了林木管护,完善保障措施,加强森林灾害防治。决定提出实行“造管一体”,解决“重造轻管”问题;根据造林绿化和森林资源保护需要探索建立林长制试点;强化森林火灾的预防、扑救、处置,加强护林组织体系建设和森林资源安全巡护,统筹林区基础设施建设和林业有害生物防控工作。

  河北省人大常委会农工委副主任马桂旺参与了决定出台的全过程,他说:“太行山、燕山是我们生于斯长于斯的故乡。我们有责任把太行山、燕山绿化好,让两山绿起来、美起来,让山区农民群众富起来。这是我们的社会责任和政治责任。我相信,随着决定的落地实施,必将极大地助力我省太行山、燕山绿化建设工作,吸引和激发全社会参与到太行山、燕山绿化建设事业中来,进一步改善太行山、燕山山区生态环境,构筑起京津冀生态安全屏障,促进区域经济社会可持续发展。”

责编:檀旭涛
 
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