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关于县级以上地方人大及其常委会需要厘清的十个问题

 
2019-12-30 9:50:18   来源:燕赵人民代表网   作者:张天科  

  关于县级以上地方人大及其常委会需要厘清的十个问题

  目前,在县级以上地方人大日常工作中,还存在一些不太明确和需要厘清的问题。

  一、地方人大及其常委会召开会议的时间和会期如何确定? 对于县级以上各级人代会和人大常委会到底应该安排在何时举行、常委会是在单月还是双月召开?现行法律没有明确规定。依照惯例和常规,地方各级人民代表大会则多安排在每年1—2月份召开,一般是要求乡镇人代会先开,再召开县区和地市级人代会,而后是省级人代会,会期安排为1—2天、3—5天、5—7天不等。地方各级人大常委会会议间隔时间法定的必须是两个月,具体安排在单月还是双月根据实际情况而定,会期安排一般为3—5天。考虑到每年审议政府财政预决算和国民经济计划执行以及代表意见建议办理一般以半年为限、到六月底才有结果,所以地方人大常委会可安排在单月、一般在当月中下旬举行,会期最少应不低于2天。

  二、地方各级人大及其常委会议到底应该由谁来主持?

  目前,对于地方各级人大及其常委会议到底应该由谁来主持,颇有争议。从法理上讲,各级人代会预备会议由本级人大常委会主持,正式会议由大会主席团主持;人大常委会会议应该由常委会主任负责召集和主持,受主任会议委托,人大常委会副主任也可主持人大常委会议。从实践上看,大会主席团或主任会议成员轮流主持人大及其常委会会议更能体现人大的本质特征,更符合人大工作的实际。

  三、“一府两院”向人大及其常委会报告工作的主体资格是谁?

  根据地方组织法和监督法的有关规定,县级以上的地方各级人民政府、人民法院、人民检察院在本级人民代表大会和闭会期间,对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。同时明确本级人民政府的专项工作报告由人民政府负责人或者人民政府委托的部门主要负责人向常务委员会会议报告;人民法院、人民检察院的专项工作报告由人民法院院长、人民检察院检察长或者受其委托的副院长、副检察长向本级人大常务委员会报告。也就是说,只有依法经过人大及其常委会选举和任命的“一府两院”和人民政府委托的部门主要负责人才有资格向人大及其常务委员会会议报告工作,其他人员没有资格,未经人大许可,不能向人大常委会报告工作。

  四、企业负责人能否列席本级人代会和人大常委会?

  时下,对于企业负责人能否列席本级人代会或人大常委会尚无任何法律依据及制度规定。原则上不是人大代表未经人大邀请不能出席本级人代会或列席本级人大常委会;同级人大及其常委会也无权决定企业负责人列席本级人代会和人大常委会。因为按照地方组织法规定和人大相关制度要求,县级以上的地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长,乡级的人民政府领导人员,不是人大代表的,可以列席本级人民代表大会会议;县级以上的其他有关机关、团体负责人,经本级人大常委会决定,可以列席本级人民代表大会或者常务委员会会议。很明显,企业负责人不是现行法律和人大制度规定要求列席本级人代会或列席本级人大常委会的法定人员。因此,不能列席本级人代会和人大常委会。

  五、每次人代会都要成立临时党委吗?

  这里需要说明的是在人代会上成立临时党委不是法律规定和必须的。也就是说,各级召开人代会时应该不应该成立临时党委并不是法定的,更不是人代会的题中应有之义。当然,如果有换届选举任务,党委组织部门认为有必要,可以在召开人代会时成立临时党委,有利于加强党对人大工作领导,统一党员代表思想,体现组织意图,保证选举成功。一般情况下,人代会临时党委意义不大,没不要成立。因此,不能把人代会成立临时党委作为必须任务,更不能每次召开人代会都将此内容列入人代会的会议日程进行安排,有悖人民代表大会本意和法律尊严。

  六、每次召开人代会都要重新选举主席团吗?

  根据有关法律规定和地方人大议事规则的要求,每次召开人民代表大会会议都要选举主席团。这是因为人民代表大会主席团是人民代表大会会议的领导机构,召集人代会必须在大会主席团的组织领导下、由大会主席团负责主持会议,依法都应经过会议选举产生,方可行使大会职权。也就是说,地方人民代表大会举行会议的时候,都应依法选举大会主席团,由大会选举产生的主席团主持会议,才合法有效。况且,县级以上地方人民代表大会一届五年,主席团成员不可能固定不变。中间随着人员变化、出现空缺,或影响会议召开,则有必要对大会主席团人员作出调整,并依法提请本级人民代表大会重新选举。

  七、地方人代会依法应是听取和审查还是听取和审议?

  首先应明确,"听取和审查"是我国现行相关法律法规对人代会职权的明确规定和要求。根据我国宪法第九十九条规定,县级以上的地方各级人民代表大会“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。地方组织法第八条规定,县级以上地方各级人民代表大会“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”、“听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告”、“听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告”。可见,法律规定的人代会职权是“听取和审查,”而不是“听取和审议。”也就是说,人代会的法定职权是“审查报告,”而不是“审议报告。”再从人大工作的实践看,凡是提交人代会听取审查的事项,一般都要作出予以批准或不批准的决议或决定。如县级以上人民政府提请人代会关于年度本级财政预算和国民经济与社会发展计划(草案),只有经过大会财政预算和经济计划审查委员会审查,提交大会通过,才能依法批准。而仅通过“听取审议”,得到的结果只能是“审议通过,”不可能是“审查批准。”由此可见,人代会的职权法定的是“听取和审查,”不是“听取和审议。”“听取和审议”是对代表的履职要求,不是对人代会的职权要求。因此,不能人为地把"听取和审查"相关报告直接改为“听取和审议”相关报告,以“听取和审议”代替"听取和审查"明显有违法律本意,并不正确。

  八、地方“法检两院”依法有权向本级人大及其常委会提出议案吗?

  可以。虽然现行的组织法第十八条和四十六只是规定,地方各级人民代表大会举行会议的时候,主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府,可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案;县级以上的地方人民代表大会常务委员会主任会议可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,县级以上的地方人民政府,人民代表大会各专门委员会向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,似乎对县级以上的“法检两院”向本级人民代表大会及其常务委员会提出议案并未规定和要求。但翻阅全国人民代表大会议事规则笫二章议案的提出和审议第二十一条之规定,主席团,全国人民代表大会常务委员会,全国人民代表大会各专门委员会,国务院,中央军事委员会,最高人民法院,最高人民检察院,可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案,由主席团决定列入会议议程。全国人大常委会议事规则第三章第十一条更是明确规定,全国人大专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院可以提出议案,由委员长会议决定列入会议议程进行审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定列入常委会会议。再从县级以上人大及其常委会工作的实践看,政府和“法检两院”院长由人大选举产生,而副职的任免以及撤职罢免则由政府行政“一把手”和“法检两院”院长以书面形式提请本级人大常委会依法决定,实质上这就是向本级人大常委会提出有关人事任免案,也叫议案。同时当下无论是各省市制定的实施监督法办法,人民代表大及其常务委员会议事规则,还是县级以上人大及其常委会关于办理代表议案和建议、批评、意见的规定均明确,人民代表大会代表十人以上联名、常委会组成人员三人以上联名,本级人民政府、人民法院、人民检察院可以向本级人民代表大及其常务委员会提出属于职权范围内的议案,再由大会主席团、常委会主会议审议决定,提交会议表决。由此可见,“法检两院”依法有权向本级人大及其常委会提出议案,是有充分的法理依据的,况且这种模式和做法已运作多年,实践证明切实可行,并无不妥之处。因此,“法检两院”不仅依法有权向本级人大及其常委会提出议案,也完全可以向本级人民代表大及其常务委员会提出属于职权范围内的议案。

  九、代表建议办理情况报告能在人代会上票决测评吗?

  对代表建议办理情况报告能否在人代会上票决测评,现行的法律政策没有规定和要求。一般来说,代表建议具体办理结果只要得到所提代表认可即可,不宜再提交人代会上由全体代表一一票决测评。当然,将代表建议办理情况报告提交大会票决测评并不违法,目的是为了督促有关方面把代表意见建议办的更好,推动“一府一委两院”工作,促进依法行政、依法监察和公正司法,彰显人大监督权威。因此,各级人大认为有必要,就可以把听取代表建议办理情况的报告列入人代会议程、并对办理结果由全体代表进行无记名票决测评。但这里需要指出的是,要在人代会上对代表建议办理情况报告进行满意度票决测评,事先必须列入人大会议议程,提请全体代表表决通过方可进行无记名投票表决。同时需要强调的是在人代会上票决测评只是对代表建议办理情况报告提请会议统一表决,而不是对所有代表建议办理结果逐一进行表决。

  十、人代会期间能同时套开人大常委会吗?

  原则上不能。因为人大及其常委会的性质地位、作用发挥不同,运作方式不同。目前,地方各级人民代表大会和人大常委会都是以会议的形式存在,各有各的运行规则。人大一般每年开一次会议,大多安排在年初;而人大常委会则是每两个月至少召开一次,常委会议普遍安排在人大闭会期召开。同时法定的人代会是国家权力机关在大会期间依法行使职权,代表人民参与管理国家事务,实现权力运行;而人大常委会作为本级人民代表大会的常设工作机构,法定的是在闭会期间运转,会议期间虽有召集人代会、向人大报告工作和向大会提出议案的权力,但必须在大会的统一安排和大会主席团的组织领导下,严格依法办事,对人大负责,接受人大监督,保证人代会的顺利进行;而不是超越职权范围,,任意套开常委会,干扰影响人代会,冲淡会议主题,偏离工作方向。法律绝对不会允许人代会和人大常委会同时开会、同时议事决策情况的出现。很明显,人代会期间同时安排召开人大常委会不仅有违立法本意,破坏各自的运行规则,导致人大权力地位下降;而且多头开会,节外生枝,势必造成行权冲突,易造成混乱局面,有损人大权威,会产生负面影响,决不可权。因此,人代会期间,未经人大许可,不能随意虚张权力,超越职权范围,套开人大常委会和人大争权,凌驾于人大国家权力之上。否则,会议召开的程序是非法的,议决的事项也是无效的。如果人代会期间执意发生同时套开人大常委会的情况,各级人大依法有权撤销本级人大常委会不适当的决议、决议,并有权纠正其不法行为。所以,人代会期间不能同时召开人大常委会。即便在召开人大会时,遇到突发情况,政府临时动议需要提交人大议决,依法理应提交人代会由主席团会议审定,因为人代会期间的组织领导机构是大会主席团,而非本级人大常委会。

责编:陶影
 
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