目前，县、乡两级基层人大代表是各级人大代表数量的绝大多数，占我国代表总数的90%以上，是人民代表大会制度落实的基础和保障，他们的履职情况如何?直接关系到我国人民代表大会制度的落实和国家权力作用的发挥。因此，很有必要对县乡人大代表履职现状加以研究分析，以便找出存在的问题，并提出相应对策，从根本上改善代表工作状况，保证代表执行职务。
一、县乡人大代表履职现状
(一)从构成和当选情况看，代表主观意愿良好。调查显示，县、乡两级人大代表中，党员代表占比达80%—90%，担任村组、乡镇，街道、社区以及县区党政机关领导职位的达70%以上，文化程度大都在高中以上，相当一部分是大专、大本以上学历，自身素质较高;从代表从事行业所获县级以上荣誉看，涉及工农商学兵等各行各业、多个方面，代表人选确实属于选民中的优秀分子。再有就是代表当选情况比较好，至少从代表本身来说，他们有意愿从事代表工作，并考虑过如何开展工作，为民代言、为民服务的热情和动力。从主观上来讲，县乡基层人大代表履职不存在主观障碍。
(二)代表大会期间，相关知识欠缺导致代表作为有限。时下，由于代表在人代会期间履行相关职责的相关知识极度欠缺，加之相关的代表履职培训未能及时跟上，导致代表在会议期间的履职状况不佳，甚至连最基本的大会审议发言、提意见建议都做不了、做不好，参与管理国家事务，集中代表和反映民意，实现当家作主成为一句空话。
(三)代表大会闭会期间，组织管理欠缺导致代表不能为。在人代会闭会期间，虽然县乡按照便于组织和开展活动的原则组成了代表小组，也少量地组织开展了一些代表活动，但代表几乎处于一种作为有限的状态，代表个人持证视察、约见国家机关领导人员，参与同级人大组织开展的视察调研、执法检查、工作评议，提出意见建议，列席同级人大主席团和同级人大常委会反映民声民愿、开展询问质询的很少。主动回选区征求选民意见、向选民述职，接受监督的寥寥无几。
二、县乡人大代表履职中存在的问题及原因
县乡人大代表履职之所以出现以上问题，主要原因是：
(一)县乡人大代表选举走形式致使代表履职没有约束力。虽然近年来基层人大代表的选举在一些地方逐步规范并引入竞争机制，但不可否认的是，不少县乡人大代表人选是通过组织推荐而非民意选举产生的，由此带来的结果是选举出来的人大代表缺乏责任意识，对上负责而不是对选民负责，履不履职、履职的情况如何与下一次选举没有直接关系，不受老百姓监督，因而缺乏约束力。
(二)保障机制不完善致使代表履职没有动力。《代表法》中对于人大代表履职保障的规定可分为四类，一是代表履职的法律保障;二是代表履职的时间保障;三是代表履职的物质保障;四是代表履职的组织保障。这些保障措施多是一些事后补救措施，起不到鼓励代表履职的作用。代表履职的法律保障是一种消极保障，只有不利情形出现时才会发生;代表履职的时间保障是指“人大代表在本级人民代表大会闭会期间，参加由本级人民代表大会或者常务委员会安排的代表活动时，人大代表所在的单位必须给予时间保障”，但这个规定只针对集体活动，如果人大代表想单独行使权利，比如联系选民、持证视察、旁听案件审理等，这个时间保障《代表法》中并未提及，这是否可以理解为人大代表单独履职不受到鼓励呢?此外，物质保障过于单薄，而组织保障又提得过于笼统和模糊。尤其是代表在执行代表职务过程中，有关方面拒绝履行代表保障义务、甚至变相对代表依法执行职务进行打击报复的行为缺乏有效的制约惩处手段，客观上限制了代表执行职务，在一定程度上挫伤了代表履职的积极性。
(三)县乡人大代表内在素质与代表履职的专业要求不相适应。在人民代表大会期间，代表需要审议本级政府工作报告，审批财政预算编制，审议法院、检察院工作报告，审议法律和法规草案;在人代会闭会后，代表要倾听民情民意，参与工作评议，还要针对某些问题做调研，提出议案和建议等。这些工作不要说一个兼职的初中学历的人不能胜任，就连大学生、研究生不经过专门培训也难以胜任。县乡人大代表大多来自基层一线，与工农群众密切接触，但由于不熟悉法律政策和人大业务知识，缺乏内在素质，代表工作的复杂性和专业性使得一些基层人大代表履职时心有余而力不足。
三、改进人大代表履职的对策与建议
针对县乡人大代表履职中存在的问题，建议从以下几方面着手，切实改善目前基层人大代表的履职现状。
(一)加强学习培训，不断提高代表履职能力。加强对县乡代表的学习培训，不仅是提高其自身履职能力的重要途径，也是执行代表职务的前提保证。基层人大代表的兼职性质和代表先天的认知不足决定了代表的构成因素和其自身素质存在的缺陷，更何况代表仅仅是人民群众中产生的普通代表，不可能要求他们一当选就具有相关方面的专业知识，成为通晓政治、经济、社会、法律、文化、科枝、教肓等方面的人才专家。但县乡人大代表是由选民推选的派驻地方国家权力机关的使者，集中代表和反映人民的利益和意志，依法行使国家权力，必须知晓法律、掌握人大业务，具备人大代表应有的素质和能力。唯一的办法就是学习培训。各级人大应把宪法、地方组织法和代表法、选举法作为加强县乡两级人大代表学习培训的重点，紧紧围绕“为什么当代表” 和“怎样当代表”“如何才能当好一名称职的人大代表”这个课题，有计划、有目的、有重点、有针对性地对基层人大代表进行专题辅导，通过学习培训，使他们尽快熟悉和掌握相关人大业务知识，增强工作技能，进一步明确县乡人大代表在国家政治生活中的地位和作用，激发国家主人翁意识，切实履行好代表义务，执行好代表职务。
(二)完善代表保障机制，不断激发代表履职的内生动力。实践证明，县乡人大代表履职好不好、作用发挥强不强，关键在于保障服务到位不到位。各级人大一定要按照代表法关于代表执行职务的相关条款规定和要求，逐步建立和完善代表履职保障机制，为县乡人大代表提供法律保障、时间保障、工作保障、物质保障，确保代表在人大及其常委会上的各种发言和表决，不受法律追究，未经人大及其常委会许可，不受逮捕或审判;在闭会期间，参加由本级人大及其常委会安排的代表活动，代表所在单位给予时间和工作安排上的保障，执行代表职务，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇;无固定收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。县乡两级人大及其常委会的办事机构应当为代表执行职务、开展持证视察、执法检查、专题调研，参与案件庭审、工作评议、约见国家机关负责人、询问质询创造方便条件，提供全程服务，并给予必要的帮助和照顾。一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务，有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务的，有关单位应当给予批评教育，阻碍代表执行代表职务的，根据情节，由所在单位或者上级机关给予行政处分;对代表依法执行代表职务进行人身威胁和打击报复的人和事，由所在单位或者上级机关责令改正或者给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。县乡人大代表要时刻牢记“人民选我当代表、我当代表为人民”的使命，正确处理单位本职工作和人大工作的关系，积极行使好视察调查权、执法检查权、重大事项议决权、工作评议权、审议发言权、质询询问权，依法选举权，不受任何侵犯。
(三)搭建代表载体平台，丰富代表活动形式。目前，县乡人大代表之所以存在整体履职状况不好，特别是在闭会期间难有作为的问题，一个重要的原因是没有搭建起代表—活动的载体平台，难以把代表履职通过参加代表活动展现出来。因此，县乡人大应在坚持代表分组活动的基础上，通过在镇街、农村社区建立完善“代表之家”和“代表活动室”这个载体平台，把代表和活动联接起来，定期开放，开展代表接待选民，为民排忧解难活动，丰富代表活动形式，发挥好代表主体作用。同时，要坚持和完善县乡人大代表列席同级人大主席团和同级人大常委会议制度，组织引导代表主动回选区征求选民意见、向选民述职，反映民声民愿，定期开展“比学赶帮超”主题教育活动，为加快区域经济发展、社会和谐稳定出力献计，贡献力量。
(四)引入优胜劣汰机制，推动人大代表向专业化发展。多年以来，县乡人大代表由选民直选产生，“一锤定终身，”一经当选，履职好不好无关紧要，一当就是一届五年。这种状况负面影响较大，必须尽快扭转。当前，重点是要使县乡人大代表的选举形成竞争，首先必须在建立竞争激励机制。今后无论是谁，要想当选人大代表，都应该直面群众，同台演说，回答选民询问，接受选民挑选，满意谁就选谁。同时要尽量减少组织推荐人选，充分尊重民意，积极探讨和尝试代表进入和退出机制，严格代表条件，搞好资格审查，不符代表条件，不愿当代表、不想为民代言者决不能让其当选代表。对哪些身负代表之名，不执行代表职务，不倾听和反映民声民愿，不出席人大会议，不参加视察调查和代表活动，不履行代表职责，不起代表作用，甚至违法乱纪、道德败坏和因其它原因确实不宜继续担任代表职务的，应劝其主动辞职或提请罢免，依法终止代表资格。在此基础上要注重代表的知识结构、专业特长和合理构成，适当选配一些通晓本行政区域内政治、经济、社会、文化、科技、教育等方面专业知识和熟悉法律政策，精通行政、执法和人大监督职能，自身素质高、学识比较渊博，能真心实意地代表和反映人民的利益和意志，敢于担当负责、为命请命的专门人才充实到县乡人大代表队伍中来，逐步推动人大代表向专业化发展，以适应新时代对人大工作的新要求。
(五)强化代表考评管理机制，促进代表依法履职。县乡人大对本级人大代表负有组织管理之责，依法有权对基层人大代表履职情况进行考评，加强管理。近年来，一些地方为了加强对代表执行职务的监督管理，相继出台了人大代表履职考核办法和“优秀人大代表”“优秀代表组”评选表彰办法，极大地调动激发了代表履职热情，有效地推动了代表活动和代表工作的深入发展。当前，地方人大要在总结以往工作经验的基础上，进一步完善县乡人大代表履职档案登记制度，把代表参与活动、履职发言、议案和建议的提出情况记入代表档案，并通过组织代表向选民述职、评议打分，将建档履职情况予以反馈通报，最后统一考核、评比表彰，激励代表依法行使职权，履行义务服务民，真正做到“真代、敢代、能代，”充分发挥代表在加快区域经济社会发展、聚力追赶超、服务工作大局中的作用，不断彰显新时代条仵下的人大力量。
