雄安新区建设是党中央部署的“千年大计、国家大事”，最终将成为“绿色生态宜居新区，贯彻落实新发展理念的创新发展示范区，人类历史上的典范城市”。而素有“华北之肾”之称的白洋淀则是这座未来之城的重要生态环境支撑。《白洋淀生态环境治理和保护条例》(以下简称条例)，无论是指导思想、立法原则、总体思路还是具体内容，通篇自觉践行深入贯彻了习近平生态文明思想。
“重在保护，要在治理”
“重在保护，要在治理”是习近平总书记在生态文明建设领域提出的具有战略性方向性的要求。2019年至2020年，习近平总书记一年内四次考察黄河，在黄河流域治理与高质量发展座谈会上发表重要讲话。针对黄河生态环境现状，习近平总书记强调指出，黄河治理“重在保护，要在治理”。要着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。2017年、2019年，习近平总书记视察雄安新区，强调指出“建设雄安新区，一定要把白洋淀修复好、保护好”。“蓝天、碧水、绿树，蓝绿交织，将来生活的最高标准就是生态好。绿水青山就是金山银山，雄安新区就要靠这样的生态环境来体现价值、增加吸引力。”习近平总书记对黄河流域、白洋淀生态环境治理的重要指示，对于河湖流域治理立法工作具有重要的普遍的指导意义。
从条例名称看，开宗明义，将“生态环境”“治理和保护”作为条例主题的核心要义。从条例内容看，条例针对白洋淀一处生态区域制定一部法规，可以说是“小切口”立法，然而多达100条的体量，却是“大块头”地方性法规。“小”与“大”之中则体现了河北省人大常委会对这部地方法规的高度重视程度。条例第三条明确规定，将“贯彻习近平生态文明思想”作为条例的重要指导思想。综合来看，这必将是一部具有高度政治性、较强专业性和示范性的地方性法规。
白洋淀是华北平原最大的淡水湖泊，京津冀重要的生态支撑区，143个淀泊星罗棋布，3700多条壕沟水道纵横交错，生物多样性丰富。条例坚持问题导向，针对白洋淀在“水质、水量、水生态、水环境、水安全”诸多方面存在的问题，开出治理之方，直接体现“环境污染治理”的第三章，多达23条46款;体现“防洪排涝水安全保护”的第四章、体现“生态修复与保护”的第五章，则共计26条43款。这三章49条的篇幅，就白洋淀生态环境“治什么，怎么治”“保护什么，怎样保护”作出了更加细化更具操作性的规定。
“统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化多方面的有机联系”
党的十八大以来，习近平总书记多次就治水发表重要论述，科学回答了节水治水管水兴水的重大理论和实践问题，形成了新时期我国治水兴水的重要战略思想。2015年，习近平总书记在贵州考察时强调，水是万物之母、生存之本、文明之源。2020年5月，习近平总书记考察山西汾河时，提出让汾河“水量丰起来、水质好起来、风光美起来”的目标要求。2020年11月，习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上强调，要构建综合治理新体系，统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系，提升生态系统质量和稳定性。习近平总书记关于统筹治水理念，给我们制定白洋淀条例指明了方向。
白洋淀被誉为“华北明珠”，因水而名，因水而兴。治理和保护白洋淀，重点在水，难点也在水。条例总则第四条，作出了“加强补水、治污、防洪一体化建设，科学治水节水用水，实现白洋淀水面保持、水质达标、生态修复的治理目标，确保雄安新区以及白洋淀水安全”。紧扣一个“水”字，条例给予浓重笔墨，围绕“治水、护水、管水、用水”做了一篇大文章，规定了“城镇污水集中处置”“禁止污染水体行为”“农村生活污水治理”“黑臭水体整治”“地下水资源保护”“生态补水”“雨洪资源利用”“用水节水制度”“水安全智慧管理”等，“防洪与排涝”设专章共12条之多，充分体现了“治污水、防洪水、排涝水、抓节水、多蓄水”“五龙治水”协同发力的新思路。
“坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理”
2013年，在党的十八届三中全会上，习近平总书记从生态文明建设的整体视野提出了“山水林田湖草是生命共同体”。此后，习近平总书记在多种场合又强调这一重要生态环境治理理念。习近平总书记指出：“我们要认识到，山水林田湖草是一个生命共同体，生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。这个生命共同体是人类生存发展的物质基础。”因此，在生态环境治理中要树立大局观、全局观，运用系统思维，遵循自然规律，注重统筹兼顾。
条例贯彻落实了习近平总书记关于河湖系统治理、综合治理、全生态要素治理的理念，从多种生态要素统筹设计，既要治理和保护好白洋淀360多平方公里“盆中的水”，又要治理和保护好白洋淀3万多平方公里流域“盛水的盆”。
从生态要素看，既要保护好“水”这个生态第一要素，又要系统修复保护好与水有内在关联的“山、林、田、草、淀、城”以及野生动植物等其他共生的生态要素。条例第四条提出系统治理的观念，明确规定“白洋淀生态环境治理和保护应当统筹山水林田草淀城系统治理”。条例紧紧围绕白洋淀水域水体的治理保护，对太行山区绿化、淀区生态廊道建设、芦苇蒲草管护、岸线空间管控、农村面源污染治理、河淀底泥清理、排污管控以及生物多样性保护等多方面全要素作出规定。
从治理保护范围看，既要治理保护淀区，又对上下游入淀出淀的潴龙河、孝义河、唐河、府河、漕河、瀑河、萍河、白沟引河、赵王新河等干支流流经区域等作出规定。
“坚持人与自然和谐共生”
人与自然和谐共生的理念，是马克思主义自然哲学思想，是习近平总书记生态文明思想的重要内涵，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。2017年，党的十九大报告提出：“人与自然是生命共同体。”习近平总书记强调指出，“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足日益增长的优美生态环境需要。”2018年，习近平总书记提出新时代推进生态文明建设，必须坚持的原则，第一条就是“坚持人与自然和谐共生”。
白洋淀是华北平原最大的淡水湖，具有完备的沼泽和水域生态系统，生物多样性特征显著，生物链配置合理。白洋淀有鸟类220多种;野生鱼类17科54种，底栖生物38种;水生植物浮游植物400多种，具有“华北之肾”的美誉。对于众多野生动植物来说，白洋淀是生存的天堂。雄安新区，是千年之城、未来之城、智慧之城、示范之城，也必然是生态之城、人与自然和谐共处共生之城。依法保护好白洋淀自然环境是条例的重要目的之一。条例第五条明确规定，落实生态保护红线等要求，推进上下游、左右岸、淀内外等全流域治理和保护，守住生态环境安全边界，促进人与自然和谐共生。第六十五条规定，白洋淀流域县级以上人民政府应当加强湿地生态保护和修复，按照国家和省有关规定，实行湿地分级管理和保护名录制度，实施退耕还湿还淀和湿地水土流失综合治理等工程，保护和恢复流域湿地面积和生态功能，构建以白洋淀为主体的自然保护地体系。第六十八条规定，雄安新区管委会应当加强对白洋淀生物资源的保护和管理，依法保护野生动植物，逐步恢复白洋淀退化区域的原生水生植被，促进土著水生动物种类和种群增加，恢复和保护鸟类栖息地，提高生物多样性。同时，在第四十条、第四十一条、第六十九条，分别对侵扰和破坏野生动植物生存环境的“土壤污染”“船舶污染”“外来物种入侵”等行为作出禁止性规定。
“坚持生态优先、绿色发展之路”“共同抓好大保护，协同推进大治理”
“生态优先，绿色发展”是习近平生态文明思想核心理念之一。2016年，习近平总书记在重庆主持召开长江经济带发展座谈会，为治理长江开出治本良方“共抓大保护，不搞大开发”，走“生态优先、绿色发展之路”。2019年，习近平总书记在河南主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时强调，黄河生态系统是一个有机整体，要充分考虑上中下游的差异。要牢固树立“一盘棋”思想，更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性，要共同抓好大保护，协同推进大治理。习近平总书记关于“生态优先，绿色发展”“共同保护，协同治理”的理念，是白洋淀条例的主旨主线和基本原则。
白洋淀流域生态环境的修复治理保护是一项系统工程，流域范围既跨不同省、市、县行政区域，又涉及生态环境、水利、林草、农业农村、国土资源、应急管理、文化旅游，以及财政、发改、交通等多地多部门的职能。白洋淀生态环境的治理保护，绝不能是“铁路警察各管一段”，而是需要各方面高度“协同联动”。白洋淀总流域面积超过3万多平方公里，流域之大，唯有同心合力、同步发力，方得事半功倍成效。因此，建立上下游、左右岸、干支流、淀内外的全方位协同机制就显得尤为重要。条例第三条明确立法的指导思想和基本原则：“生态优先、绿色发展，统筹规划、协调推进，遵循规律、保障安全，属地负责、协同共治”。
同时，在协同推进治理方面，第八条规定，建立和完善与北京市、天津市和山西省等周边地区以及国家相关海河流域管理机构区域治水节水用水协同治理制度机制，推进水资源保护利用、生态环境治理和防洪等领域合作。推进建立联席会议工作制度，完善生态环境、防洪防汛联防联控联建等机制，促进区域协同立法、执法、监督。做好信息共享、政策统筹、应急联动，共同推动开展白洋淀淀区及流域生态环境治理和保护工作。条例第九条作出了流域共治的规定，明确了省人民政府、白洋淀流域设区的市、县(市、区)人民政府及其有关部门以及雄安新区管理委员会的职责，并加强流域联合执法和联防共治机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一执法等措施，共同推进白洋淀生态环境治理和保护工作。
“要把水资源作为最大的刚性约束”“坚持以水而定、量水而行”
2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话强调指出，搞生态建设要用水，发展经济、吃饭过日子也离不开水，不能把水当作无限供给的资源。要坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变。“四水四定”原则是习近平总书记从水资源与经济社会发展的关系提出关于治水管水用水的新思路新论述，是开展生态环境立法工作的基本遵循。
开展生态环境治理保护的最终目的是为了可持续高质量发展。条例第一条就开门见山，明确了立法目的：“保障河北雄安新区防洪排涝和生态安全，促进河北雄安新区高标准高质量建设与发展。”雄安新区规划纲要提出，雄安新区的建设目标是“人类发展史上的典范城市”。依水而建的雄安新区城市建设以及未来的产业布局发展、人居环境的改善，都离不开白洋淀这一淀碧波荡漾的清水。因而，条例第十五条规定，白洋淀区域、流域的建设、开发利用规划以及工业、农业等专项规划，应当符合生态保护和防洪要求，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，发挥资源环境承载能力和水安全保障的约束指导作用，依法举行水资源论证和环境影响评价。条例第二十条对产业准入制度作出规定，严格对水资源消耗等实施总量和强度双控。禁止新建高耗水、高排放项目。条例第六十一条对节约用水制度作出规定，要求建立行政区域用水总量和强度控制指标体系，强化水源保障，完善供水网络，建设集约高效的供水系统，推进农业、工业、居民生活等领域节水，提高水资源利用效率。对新建、扩建、改建项目，严格实行“节水措施三同时”制度。同时，条例还对雨洪资源的有效拦蓄科学利用作出规定。条例第六十二条规定，加强白洋淀上游水库库区绿化，重点湿地森林建设，推行生态清洁小流域建设，加强水源地保护，扩大流域林草植被，涵养水源，提高流域水生态环境承载能力。
“培植厚重的生态文化”“加快构建以生态价值观为准则的生态文化体系”
2018年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话，强调指出：“中华民族向来尊重自然、热爱自然，绵延5000多年的中华文明孕育着丰富的生态文化。”新时代，要加强生态规律认知、培育生态伦理道德、完善生态法治保障、增强生态践行自觉，“要加快构建生态文明体系，加快构建以生态价值观为准则的生态文化体系”“培植厚重的生态文化”。近年来在视察黄河、长江、汾河时，习近平总书记多次强调，要将黄河、长江的历史文化、山水文化与城乡发展相融合，突出地方特色。总书记的重要指示，对于传承保护好丰富厚重的白洋淀历史和生态文化，服务和造福雄安未来之城具有重要的指导意义。
白洋淀文化历史悠久。这里有着宋辽文化、渥城文化、行宫文化、航运文化、雁翎文化五大历史文化遗产，同时也集中体现了淀泊棋布、河道纵横、芦苇拔萃、荷花飘香、鱼翔浅底、水鸟展羽的水乡文化、生态文化。因此，保护白洋淀历史和生态文化也是条例应有之义。条例第八条规定，要打造蓝绿交织、清新明亮、水城共融的优美生态环境，实现以淀兴城、城淀共融。第七十条规定，加强对有历史文化价值和水乡特色村庄的保护和管理，建设生态隔离带，提升生态服务功能;保护相关的历史文物古迹、非物质文化遗产等，保护芦苇台田、荷塘生境和景观。基于此兴建的雄安新区未来典范之城，必将是人与自然和谐相处的生态文化之城。
“用最严格制度和最严密法治保护生态环境”
2018年5月18日，全国生态环境保护大会召开，习近平总书记发表重要讲话指出，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。要用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。党的十八大以来，中央持续加大生态环境治理保护力度特别是加大依法治理的强度力度，让法律之剑发挥作用，让人民群众在更多的蓝天、碧水、净土中体验获得感、幸福感。
“监管从严、标准从高”是条例的一个鲜明特征。条例第五条规定，白洋淀流域应当实行最严格的生态环境保护制度，落实生态保护红线等要求。条例第十七条规定，省人民政府根据白洋淀流域生态环境保护目标和污染防治需求，可以制定严于国家标准的白洋淀流域污染物排放地方标准。条例第二十三条规定，白洋淀流域实行重点污染物排放总量控制制度，实行更严格的重点污染物排放总量控制计划。条例第七十五条，规定了严格的环境保护目标责任制和考核评价制度，依法开展领导干部自然资源资产离任(任中)审计，实行生态环境损害责任终身追究制度。条例第七十七条，明确规定了可以就白洋淀环境治理和保护工作约谈政府主要负责人的八种情形，严格落实属地管理责任。条例第七十八条、第七十九条、第八十一条分别就“监督检查”“信用惩戒”以及“人大监督”等作出明确规定，充分发挥监督利剑作用。在其他条款中也多见“严格、严禁、严控”等字眼。再从法律责任看，多达18条的内容，鲜见于地方法规，并且在细化处罚情形的基础上相应提高处罚下限，以法律责任的“严”和“细”，保障条例的落实落地。(作者单位：河北省人大常委会法工委)
