依据《全国人大常委会2021年度立法工作计划》，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(简称“地方组织法”)已纳入年度立法计划即将进行第六次修正(修改)。对此，笔者充满期待，并提出以下修法建议。
(一)“一府一委两院”新格局应写入地方组织法。2018年，宪法第五次修正将“监察委员会”(简称“监委”)作为国家机关写入宪法之后，形成了“一府(政府)一委(监委)两院(法院、检察院)”新格局下的地方人大监督。今年3月，全国人大组织法和议事规则已进行了修改，进一步明晰了全国人大(权力机关)与国家监委(监察机关)之间的宪法关系，为地方组织法修改提供了借鉴样本。
笔者认为，地方组织法相关条款中，凡涉及到“一府两院”尤其是“两院”内容条款，要一并加入“监察委员会”、“监察委员会主任”或“监察机关”，进一步明晰地方各级人大及其常委会与监委之间的法律关系。笔者建议，在第八条加入“监察委员会主任”，将其作为县级以上地方各级人民代表大会的选举对象;在第十条、第二十六条分别加入“监察委员会主任”，将其作为地方各级人民代表大会的罢免对象;在第十七条加入“监察委员会主任”，将其作为列席本级人民代表大会会议的对象;在第十八条、第四十六条第二款分别加入“监察委员会”，将其作为向本级人大及其常委会提出议案的主体;在第二十一条加入“监察委员会主任”，将其作为本级人大选举的提名人选和候选人;在第二十二条、第二十五条分别加入“监察委员会主任”，明确其差额确定候选人选举原则;在第二十七条加入“监察委员会主任”，将其作为县级以上地方各级人大常委会的接受辞职对象;在第二十八条、第四十七条分别加入“监察委员会”，将其作为质询对象;在第四十一条第三款加入“监察机关”，明确监委成员不得担任本级人大常委会组成人员;在第四十四条第(六)项职权中加入“监察委员会”，明确县级以上地方各级人大常委会对监察委员会工作的监督;在第四十四条第(九)项职权中加入“监察委员会主任”，明确县级以上地方各级人大常委会决定代理监委主任的人选;在第四十四条中加入一项职权，即“按照监察法的规定，任免监察委员会副主任、委员。”将其作为县级以上地方各级人大常委会的任免对象;在第四十四条第(十二)项职权中加入“监察委员会副主任、委员”，将其作为县级以上地方各级人大常委会的撤职对象。
这里有一个问题，依据地方组织法第八条之规定，县级以上地方各级人大行使下列职权：“(九)听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告”。那么，在“一府一委两院”新格局下，地方组织法修改是否需要明确监委也要向本级人大报告工作?笔者建议，地方组织法修改有必要明确地方各级人大听取和审议本级监委工作报告。试想：监委如果不在本级人大会议上向代表们报告工作，那么人大又如何来监督监委?
(二)新修正的全国人大组织法和议事规则对地方组织法修改具有借鉴意义。今年3月，全国人大组织法和议事规则进行了大幅度修正，其中调整和完善的相关条款及内容，对即将修改的地方组织法具有借鉴意义。
笔者认为，诸如本次全国人大组织法修正，增设“总则”一章，增加相关条款，对立法目的、全国人大及其常委会的组织性质和地位、指导思想、运行原则等全过程民主进行立法明确;单设条款采取列举方式明确大会主席团职权(第十四条)，细化完善人大专门委员会的机构设置及单设条款采取列举方式明确其工作权限(第四章第三十四条至第四十一条)等，为地方组织法修改提供了样本，值得借鉴。笔者建议，本次地方组织法修改，有必要参照新修正的全国人大组织法和议事规则，对地方人大及其常委会组织制度和工作规则进行调整、补充和完善。
(三)地方组织法修改应调整完善派出机构设置。地方组织法第六十八条第二款规定：“县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。”县、自治县下设的政府派出机关，法定名称为“区公所”。区公所行政地位介于县和乡、镇之间，管理若干个乡、镇。上世纪八、九十年代以来，随着撤区并乡、撤乡并镇，一轮又一轮区划调整，到目前也仅剩一个区公所——河北省张家口市涿鹿县赵家蓬区公所(原名南山区公所)。
笔者认为，随着二元户籍制度的取消和城市化进程的不断推进和发展，县、自治县下设派出机关区公所(目前全国仅存一个)将会在不久的将来成为历史。笔者建议：地方组织法再次修改时，县、自治县下设区公所的条款(第六十八条第二款)可以删除，全国仅存的赵家蓬区公所可以撤销，设立乡、镇或街道建制。
实践中，县、自治县也在尝试相继设立派出机关——街道，开发区作为一级派出机关已成事实。笔者认为，可以立法明确县、自治县政府下设街道办事处，以取代区公所;同时，派出机关可以设立人大工作机构。笔者建议，地方组织法再次修改时，删除第六十八条第二款，将第三款修改为：“县、自治县、市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”作为第二款。将第五十三条第三款关于在街道设立工作机构的规定，也包含“县、自治县”，即：“县、自治县、市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。……”还可以单列一款，明确在开发区也可以设立人大工委，以顺应实践需要。
(四)地方组织法修改应赋予“一府一委两院”同等议案提出权。现行地方组织法没有将地方各级“两院”作为向本级人大常委会提出议案的主体。但是，监督法第四十五条有明确“两院”可以向本级人大常委会提出撤职案。
笔者认为，地方“两院”没有议案提出权有所不妥。在依法治国和建设社会主义法治国家的大背景下，赋予地方“两院”的议案提出权，十分必要。从地方立法的角度，地方“两院”不仅仅是诉讼制度的参与者和执行者，更应该是完善立法制度的重要参与者和建设者，赋予地方“两院”提出地方性法规案的权利，不仅仅是为了完善诉讼制度，更重要的是为了立法完善，相信“两院”结合司法实践所提出的法律法规修正案，会更专业更具实践性。从依法治国的角度，地方“两院”不仅仅是司法公正的践行者和维护者，也应该是依法行政的监督者和维护者，赋予地方“两院”提出议案的权利，相信能够更加有助于本级人大及其常委会的职权行使，能够更加有助于“一府一委两院”依法行政、公正司法。笔者建议，地方组织法修改时，第四十六条规定的向本级人大常委会提出议案的主体，应包括“人民法院”和“人民检察院”，同时也将新设立的“监察委员会”作为提出议案的主体，赋予“一府一委两院”同等议案提出权。
(五)设置秘密写票处应写入地方组织法。早在1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过的全国人大议事规则第三十六条第二款就明确规定：“大会全体会议选举或者表决任命案的时候，设秘密写票处。”(现第四十条第二款)2010年3月14日，十一届全国人大三次会议对选举法进行第五次修正，在“全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法。”条款(现第四十条)之后，增加规定：“选举时应当设有秘密写票处。” 至此，不仅全国人大选举和表决任命案要依法设置秘密写票处，各级人大代表选举也要设置秘密写票处。至于地方各级人大选举国家机关组成人员是否设置秘密写票处，由于地方组织法没有规定，少有地方人大议事规则明确要设置秘密写票处。
笔者认为，地方各级人大选举地方国家机关组成人员，也应该设置秘密写票处。笔者建议，一是地方各级人大及其常委会议事规则再次修正时，应当将设置秘密写票处写入议事规则之中;二是地方组织法再次修正时，有必要在第二十三条“选举采用无记名投票方式”之后，加入“选举时应当设有秘密写票处”。
(六)地方组织法修改应完善人大许可制度。在我国的人民代表大会制度法律体系下，各级人大代表的言论和人身自由受到法定前提的保护，非经法定程序的许可，相关国家机关不能随便限制人大代表的人身自由，这就是我们通常所说的对保障各级人大代表执行职务而设定的“人大许可制度”。依据宪法第七十四条和全国人大组织法第四十九条、地方组织法第三十五条之规定，县级以上各级人大代表非经本级人大主席团(会议期间)或其常委会(闭会期间)许可，“不受逮捕或者刑事审判”。之后1992年代表法出台，人大许可的法定情形在“逮捕或者刑事审判”的基础上，扩大到“采取法律规定的其他限制人身自由的措施”(代表法第三十二条第二款)，也应当得到许可;2012年10月代表法第二次修正，还特别增加条款限定人大方面行使许可(否决)权的审查范围，进一步细化完善了人大许可制度。
笔者认为，代表法关于人大许可制度的相关执行原则，写入组织法更恰当，同时还有必要进行完善。笔者建议，将代表法第三十二条第二款、第三款写入地方组织法第三十五条，作为第二款、第三款，完善人大许可的法定情形和审查范围。
笔者认为，还有必要完善乡镇人大的许可制度。代表法第三十二条第四款所规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。”这一事后向人大报告制度，在实践中难以执行到位。因为，乡镇人大不可能因为一名代表的问题来召开人代会，所以“应当立即”的立法规定难以落实到位。2015年地方组织法第五次修正，已经赋予了乡镇人大主席团在闭会期间的相关职能(地方组织法第十五条新增第二款)，基本实现了乡镇人大主席团的“准常设”，地方组织法再次修改，不妨将事后向人大报告制度，也改成人大(主席团)许可制度。笔者建议，在地方组织法第三十五条单独再增加一款，作为第四款，即：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，不受逮捕或者刑事审判，不得采取法律规定的其他限制人身自由的措施。”
这里需要同时考虑的是，待组织法完善人大许可制度以后，对代表法第三十二条关于人大许可制度的相关执行原则，就没有必要重复表述。笔者建议，对代表法第三十二条关于人大许可制度的规定，可以综合表述为：“各级人民代表大会代表，非经本级人大主席团或常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判，也不得采取法律规定的其他限制人身自由的措施。”
(七)地方组织法修改应完善乡镇人大主席团常设化。2015年6月22日，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(中发【2015】18号)明确：“修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，明确乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式。……”为贯彻落实这一文件精神，2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议通过了关于修改地方组织法、选举法、代表法(简称“人大三法”)的决定，立法明确了乡镇一级人大主席团在闭会期间的有关职权(职能)。至此，乡镇一级人大主席团已不仅仅只是本级人民代表大会会议的召集者和主持者(地方组织法第十五条第一款)，而是乡镇一级人大在闭会期间职权行使和活动开展的法定机构，乡镇人大主席团逐步走向常设化。
笔者认为，地方组织法再次修改，应进一步立法完善乡镇人大主席团的常设化。笔者建议，一是修改乡镇人大主席团任期，明确其机构性质。对地方组织法第十五条第一款“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。”进行修改，分两款：第一款“乡、民族乡、镇的人民代表大会设立主席团，作为乡镇人民代表大会的常设机构。主席团成员由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会每届任期相同。”另一款为：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”(作为第三款)如此修改，明确乡镇人大主席团的性质，调整乡镇人大主席团的届期，乡镇人大主席团作为乡镇人大的常设机构性质得到了进一步立法明确和完善。二是落实人大主席团成员不担任政府职务的规定。为贯彻落实中央18号文件明确的“乡镇人大主席团成员不担任乡镇政府的职务”这一规定，可对地方组织法第十四条第二款进行修改调整到第十五条，作为第二款：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团成员不得担任国家行政机关的职务;如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会主席团辞去主席团成员职务。”这样一来，原地方组织法第十五条第二款即为第四款。三是明确乡镇人大主席作为主席团召集人的地位。在地方组织法第十四条增加一款，作为第二款：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席应为主席团成员。主席团会议由主席、副主席召集，每季度至少举行一次。”如此修改，明确乡镇人大主席、副主席作为乡镇人大主席团会议的法定召集人，并明确乡镇人大主席团的会次，有助于进一步完善乡镇人大主席团的常设化、制度化。四是赋予乡镇人大主席团在闭会期间接受辞职权。将地方组织法第二十七条第二款修改为：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，可以向本级人民代表大会提出辞职，由大会决定是否接受辞职;大会闭会期间，可以向本级人民代表大会主席团提出辞职，由主席团决定是否接受辞职。主席团决定接受辞职后，报本级人民代表大会备案。”如此修改，授权乡镇人大主席团在闭会期间的决定接受辞职权，是解决闭会期间乡镇人大选举的个别领导人员职务变动的实际需要。实践中，个别乡镇人大选举人员请辞来专门召开一次人代会不太现实，往往是“人走茶早凉，职务依然在”。
(八)乡镇人大“半年会”应写入地方组织法。所谓乡镇人大“半年会”，即乡镇一级人民代表大会会议每半年召开一次，一年至少召开两次。2015年中央18号文件明确要求：“乡镇人民代表大会会议一般每年举行2次”。为贯彻落实这一文件精神，一些地方制定或修订的地方性法规明确了乡镇人大会议一般每年举行两次，如2016年新施行的《安徽省乡镇人民代表大会工作条例》第七条就是这样规定的。
笔者认为，乡镇人大“半年会”，不仅贯彻落实了中央18号文件精神，更可以弥补乡镇一级人大闭会期间没有常设机关的制度设计。笔者建议，地方组织法再次修正，在第十一条“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。”之后，加入“乡镇人民代表大会会议一般每年举行两次。”或“乡镇人民代表大会会议一般每半年举行一次。”
(九)乡镇人大每次会议举行预备会议有必要写入地方组织法。依据地方组织法第十三条之规定，“县级以上的地方各级人民代表大会每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。”将乡镇一级人大排除在外。然而具体实践中，乡镇一级人大每次会议也都要举行预备会议。
笔者认为，乡镇一级人大没有常设机关，每次会议之前举行预备会议，比县级以上各级人大每次会议举行预备会议更有必要。诸如乡镇人大主席、副主席、乡镇长、副乡镇长和乡镇人大代表在届中出现辞任，均可以安排在乡镇人大每次会议之前的预备会议上去接受辞职并通过议程补选。笔者建议，将地方组织法第十五条第一款中所表述的“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。”修改为：“乡、民族乡、镇的人民代表大会每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他事项的决定。”
