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法治甘霖润河北

——河北省人大常委会通过《河北省节约用水条例》

来源:《公民与法治》第351期   作者:胡莉敏  2021-8-18 10:53:50

  “节水优先,空间均衡,系统治理,两手发力”是新时代治水理念。治水节水,既要靠政策的手段、市场的手段,但最管用,管长远的还是要靠法治。5月28日,河北省十三届人大常委会第二十三次会议审议通过《河北省节约用水条例》(以下简称条例),并于7月1日起实施。“水资源短缺、时空分布不均是我省基本水情,水资源承载力严重超载,缺水已成为制约我省经济发展和社会进步的重要因素。”河北省人大常委农工委副主任马桂旺说,“制定出台条例,是落实中央和省委重大决策部署,解决我省水资源供需矛盾突出问题,运用法治化手段强化水资源节约集约利用、保障水安全的重要举措,意义重大,十分必要。”

  护水与节水“双拳”出击,保护好水资源

  水是万物之母,生存之本,文明之源。河北省属于极度严重资源型缺水省份。据《2018年河北省水资源公报》显示,全省水资源总量164.04亿立方米,人均及亩均水资源量分别为217.09立方米和167.7立方米,远低于国际公认的人均500立方米的“极度缺水标准”,也低于人均300立方米的维持人类生存的最低标准,是全国乃至全世界人均水资源量最少的地区之一。

  河北是全国唯一没有大江大河过境的省份,客水资源严重不足,过度依赖地下水开采。2001~2017年,全省地下水年均供水量152.4亿立方米,占总用水量77.8%。从上世纪80年代以来,累计超采约1500亿立方米,开发利用率高达150%以上,近20年的发展用水主要靠加大地下水超采量来维持。

  多年来,河北省人大常委会通过立法与监督手段,在治理水污染、保护水资源中彰显着人大责任与担当。在立法方面,河北省人大常委会先后出台了《河北省人民代表大会常务委员会关于加强滦河流域水资源保护和管理的决定》《白洋淀生态环境治理和保护条例》等地方性法规,不断织密织牢法治之网;在依法监督方面,河北省人大常委会多次就地下综合治理开展专题调研、执法检查、专题询问,以刚性手段,持续发力,全面推动河北省水资源的集约节约利用。在水资源保护中,河北省人大常委会的履职脚步坚实而有力,成效显著。

  针对河北的水资源短缺的现状,无论是在立法探索中,还是在依法监督中,河北省人大常委会委员多次建议,要护水,治污,也要强化节水措施,提升全民节水意识。“事实上,河北省于2016年就将节水立法列入立法计划,开展工作较早。特别是在2020年开展的‘6+1’联动监督中,对地下水超采进行了重点监督,在节水工作上也采取了很多措施,为节水立法工作奠定了坚实基础。”河北省人大常委会农工委主任刘书为说,从节水立法情况来看,截至2020年年底,虽然我国国家层面尚未出台关于节约用水的法律法规,但江苏、天津等多个省(市)先后制定出台节约用水的地方性法规、规章或规范性文件,这为我省开展节水立法工作提供了借鉴。

  河北省人大常委会高度重视节约用水立法工作,省人大常委会常务副主任范照兵多次对地下水超采治理和节水立法进行调度指导、把关定向;省人大常委会副主任聂瑞平、王会勇多次带队赴省直各部门及相关市县开展立法调研、广泛征求意见。2020年以来,立法调研组先后赴张承秦唐4市部分县区开展节水立法调研,与河北农大联合开展节水型社会建设专题调研,先后7次征求各方面意见,为节水立法提供有力决策支持。为提前做好审议准备,河北省人大常委会农工委坚持超前谋划、提前介入,与省人大常委会法工委、省水利厅、司法厅密切配合、协同作战、集中攻坚,起草了条例草案、积极开展了立法调研、广泛征求了各方面意见、深入进行了论证座谈、进行了反复修改完善。

  今年3月,河北省人大常委会农工委召开立法协调推进会,对高标准做好节水立法提出明确要求; 集中学习了习近平总书记2014 年3 月提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时代治水方针,以及今年5 月在河南专题调研南水北调工程时的重要讲话精神,进一步提高思想认识、积极对标对表;专程赴省农业农村厅、水利厅、住建厅、发改委、工信厅等部门就节水立法听取意见,书面征求部分立法咨询专家和省人大代表意见建议,委托河北农大立法基地进行立法论证,先后汇总梳理各类有价值的意见建议60 余条。 在5 月25 日省政府第120 次常务会议审议通过后,省人大农业和农村委员会召开第14 次全体会议,对条例草案进行了认真审议。省人大法制委员会进行了统一审议,经省人大常委会主任会议讨论决定后提请省十三届人大常委会第二十三次会议审议并通过。

  回顾节水立法的全过程,刘书为总结道:“河北省水利厅、司法厅等有关部门高度重视立法工作,做了大量工作,省人大常委会农工委也开展了立法调研,征求了有关部门和专家学者意见,召开了论证会。条例虽然一审即审议通过,但从立法程序上来说,程序完备,工作扎实。”

  以法治手段,让节水成果助推生态城镇建设

  在推动节水型社会建设中,河北省统筹推进农业、工业、城镇、生活等多领域的节水,目前全省10个地级以上缺水城市(承德不属于缺水城市)全部达到国家节水型城市标准;石家庄、唐山、廊坊、沧州4市被住建部授予“国家级节水型城市”称号;秦皇岛、衡水、邢台、邯郸、迁安市被命名为省级节水型城市;保定、张家口通过节水型城市达标验收。从县域层面看,2018年度节水型社会建设达标县(区)为18个,完成比例为11%;2019年度节水型社会建设通过省级验收的县(市、区)为24个。

  让节水城市建设成果和经验经过法定程序写入法规中,以法治强制力推动河北省节水工作进程,让人民群众共享社会发展的成果,提升群众生活的幸福感和获得感。比如条例第四十条第二款规定:“县级以上人民政府应当推进海绵城市建设,逐步完善滞、渗、蓄、净、用、排等相结合的雨水收集、利用系统。”这一规定,一方面源于迁安市海绵城市建设的经验与成果,另一方面表明河北将以海绵城市建设等绿色生态理念,助推城镇建设更美、更宜居。

  什么是海绵城市?全国海绵城市建设试点迁安市交出了亮眼答卷:海绵城市是“会呼吸”、有韧性的城市。曾经的迁安市在城市建设中,“重地上,轻地下”,马路、广场、停车场都用水泥或沥青铺装,夏季一些区域容易积水内涝。一方面是水资源短缺需要水,另一方面是“逢雨必涝,雨后即旱”存不住水。为了解开这组“矛盾”的难题,迁安市按照“自然积存、自然渗透、自然净化”理念,进行了“海绵化”改造。通过“雨污分流”改造,迁安市在主干道路下方建成了雨水箱涵;改造停车场、道路、居民小区等区域,建成了可透水路面、雨水花园和下沉式绿地,年收集雨水约2.2万立方米,年利用约0.72万立方米。同时,通过实施污水处理厂提标改造工程,出水水质基本达到地表水类Ⅳ类,2019年城市再生水利用率达48.94%。

  迁安市的城市建设实践表明,通过水资源、水生态、水安全、水管理、水文化共同治理,让城市像海绵那样,下雨时可吸水、蓄水、净水,需要时再将蓄存的水资源释放、利用,可以有效提升城市生态系统功能。2019年,河北省政府专门下发通知,要求学习借鉴迁安市系列技术成果,对符合当地实际的内容积极吸纳应用,进一步加大海绵城市建设力度。要依据当地地域、气候特点和城市现状,坚持因地制宜,探索形成适合本地海绵城市发展的建设管理模式。据悉,河北省按照规划引领、生态优先、因地制宜、统筹推进的原则,计划到2030年年底,设市城市建设建成区80%以上面积达到海绵城市建设要求。届时,海绵城市建设将全面改善河北省的水生态、水资源、水环境、水安全,快速提升河北的城市排水防涝能力,有效保护山、水、林、田、湖等生态空间环境。

  条例不仅明确了海绵城市建设,还将雄安新区的实践经验、政府的规划融入到地方立法中。条例以规划引领节水工作,在城市建设中统筹安排规划,要求雄安新区要建立健全深度节水控水指标体系;借助科技创新,推广绿色建筑、加快实施现有污水处理设施提标升级扩能改造、有序推进再生水利用设施建设,进一步提高水资源利用效率和效益……

  以问题为导向,以宽度、力度、温度构筑立体节水网

  近年来,虽然依靠南水北调工程极大缓解了河北省的严重缺水现状,但由于公众节水意识不强,用水粗放、用水浪费等现象仍然十分严重,节水工作基础薄弱、节水内生动力不足、水资源刚性约束不强等问题仍然比较突出。

  从用水结构来看,据《2018年河北省水资源公报》显示,2018年全省用水总量182.42亿立方米。其中,农业灌溉用水全年用水量109.87亿立方米,占全省用水总量的60%;林牧渔畜用水量11.21亿立方米,占比6%;工业用水量19.08亿立方米,占比10%;城镇公共用水量4.93亿立方米,占比3%;居民生活用水量22.82亿立方米,占比13%;生态环境用水量14.51亿立方米,占比8%。

  “随着工农业的发展,人口不断增长,城市面积不断扩大,水资源紧张问题比较突出。”河北省人大常委会委员王世强说,“要把节水工作上升到法律层面,出台一个条例专门来倡导和管理各种用水行为。”通过认真总结节水工作经验做法,梳理推进水资源节约集约利用的先进技术,河北省人大常委会在节水立法中,不仅加强和规范节水工作目标,还强化了水资源合理配置和节约利用,运用法治手段规范全社会用水行为,提升节水意识,转变用水观念,加快节水型社会建设。既瞄准问题敢于用法治思维解题,明确目标以法治手段推动措施落地,使得条例亮点纷呈。

  在规范各行业全领域节水方面,以“宽度”体现出节水全方位、全覆盖的广角式视野。条例本着抓“两头一面”的思路,给出了明确规定。所谓抓“两头”,就是抓源头,从水额分配、水资源配置抓起,算清水资源“账”,坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”;另一头是“水龙头”,抓细抓小抓到用水的最末端,支持鼓励使用节水器具,农业节水到田间地头。所谓“一面”,就是节约用水涉及全社会方方面面,城市、乡村各领域,农业、工业、服务业各行业,机关、学校、社区、医院、宾馆、商场、车站、机场等等各机构单位,以及千家万户。同时,条例还统筹“三生水”即生产、生活、生态等各领域节约用水,以调整农业种植结构、加快灌区现代化改造和推广高效节水灌溉为重点,对推进农业节水增效进行了规范;以调整工业产业布局、引导企业实施节水改造和提高水重复利用率为重点,对推动工业节水减排进行了明确;以降低管网漏损、推广绿色建筑和开展节水型社会创建、海绵城市建设、创建节水家庭等等为重点,对推进城镇节水降损进行了细化。

  以“刚性”条款呈现条例的力度,呈现立法人、政府及有关部门节水工作的决心。为破解治水节水中“九龙治水”“铁路警察各管一段”的弊端,条例一是明细了政府及部门责任,建立了职责明晰、分工协作的节水工作机制。二是实行了严格积水管控措施,条例明确实行用水总量和用水效率“双控”制度,水效评价制度,建立水资源承载力监测预警机制,严格法律责任,建立考核评价、约谈、问责、信用惩戒制度,着力解决用水监管不严、节水措施不落地等问题,倒逼河北经济社会发展转型,推进河北高质量发展。三是为非常规水源利用定出规矩。有的省人大常委会委员曾建议,针对河北省属资源型缺水、地下水超采严重,而非常规水利用率不高的省情,要坚持开源与节流同步考量,既要抓好非常规水处理率,也要提高非常规水利用率。为此,条例以设置专章方式,力促河北省对非常规水源的利用力度。条例明确将再生水(处理后污水)、雨水、海水、微咸水等非常规水源纳入水资源统一配置,编制非常规水源利用规划,规定县级以上人民政府应当组织实施现有污水处理设施提标升级扩能改造,有序推进再生水利用管网建设,因地制宜推动再生水利用,鼓励建设雨水集蓄利用设施和矿坑水净化和利用设施等,加大对雨水、海水、微咸水和矿坑水的利用。

  以明确的节水激励支持措施,呈现立法的“温度”。条例规定建立健全水权、水价调节机制,通过加强初始水权确权、用水权交易管理、完善居民阶梯水价第一阶梯用水保障居民基本生活用水,体现保民生的理念和非居民用水定额累进加价形成机制等,发挥市场调节作用,激发公众节水内生动力。条例第六十二条规定:“城镇居民用水实行阶梯水价制度。对具备条件的建制镇推行阶梯水价制度。各阶梯水量标准应当依据用水定额和水资源稀缺程度合理确定,执行不同的水价标准。第一阶梯水量应当保障居民基本生活用水需求;第二阶梯水量体现改善和提高居民生活质量的合理用水需求;第三阶梯水量充分体现水资源稀缺程度,有效抑制水资源浪费。”河北省人大常委会委员范振增为这一规定点赞:“阶梯水价制度保障了居民的生活用水,体现了条例的温度,同时还体现出了条例的约束性和引领性。”此外,为保障法规的落实落地见效,条例明确规定加大对节水的财政投入力度,同时规定了节水奖励、金融支持、科技支撑等多项激励措施。

  “节约用水条例是当前和今后一个时期全省节水工作的重要法规,为节水工作提供了法律支撑和保障,全面擘画了我省节水工作新的篇章,开启了节水工作的新征程。”河北省水利厅二级巡视员丁辛戈表示,“全省水利系统将秉承为民服务宗旨,牢记职责使命担当,认真学习领会条例内容,全力推进落实。全力抓好条例的宣传教育,通过强化监督检查,全力推进全省的节水重点工作,不断深化节水体制机制改革。”

  据悉,在今年河北省人大系统四项联动监督中,对农业结构调整和地下水超采综合治理的监督再次位列其中。范照兵表示,要凝聚工作合力,切实把联动监督各项工作认真开展好。对于地下水超采治理,要坚持节水优先、绿色发展,有力有序关停机井,尽早实现采补平衡。要创新方式方法,建立长效机制,推动相关法律法规落地见效。

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