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织密白洋淀生态环境法治保障

——《白洋淀生态环境治理和保护条例》立法综述

来源:《公民与法治》第349期   作者:杜 海  2021-8-17 16:38:43

  《白洋淀生态环境治理和保护条例》(以下简称条例)于2021年2月22日在河北省第十三届人民代表大会第四次会议上全票通过,并于4月1日,即党中央批准设立雄安新区四周年之日起施行。这是河北省深入贯彻落实习近平总书记重要指示要求和党中央决策部署的重大法治成果。省人代会审议时,与会人大代表普遍认为,条例的制定,是深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想,加强地方生态文明领域法治建设的生动实践,为用最严密法治最严格制度实现白洋淀生态环境治理保护提供了有力支撑,为高标准高质量建设雄安新区夯实生态之基、加快建设绿色生态宜居新城区、打造新时代生态文明典范城市奠定了坚实的法治基础。

  牢记嘱托,紧扣大局谋划推进立法

  白洋淀素有“华北明珠”之称,属于海河流域大清河水系,143个淀泊星罗棋布,3700条沟壕纵横交错,淀区正常水位水域面积约366平方公里。白洋淀既是华北平原最大的淡水湿地生态系统,也是雄安新区蓝绿空间的重要组成部分,对维护华北地区生态环境和水安全具有不可替代的作用,也被誉为“华北之肾”。制定条例的立法背景,主要是雄安新区设立后,白洋淀环境综合整治成效初显,但由于历史欠账较多,生态环境治理保护依然任重道远,亟待强化规划和法治保障。

  设立雄安新区,是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展作出的重大战略部署,是千年大计、国家大事。习近平总书记高度重视白洋淀生态环境治理和保护工作,先后作出一系列重要指示批示。2017年、2019年习近平总书记两次亲临雄安新区视察并发表重要讲话,强调“建设雄安新区,一定要把白洋淀修复好、保护好”;2020年习近平总书记对雄安新区防洪排涝和白洋淀水资源利用保护再次作出重要指示。党中央、国务院始终把加强白洋淀生态环境治理和保护作为规划建设雄安新区的关键环节,强化顶层设计。2018年中共中央、国务院先后批复《河北雄安新区规划纲要》《河北雄安新区总体规划》,提出加强白洋淀生态环境治理保护和构建新区防洪安全体系等的明确目标和任务;《白洋淀生态环境治理和保护规划(2018~2035年)》进一步作出具体部署,并要求制定白洋淀生态环境相关地方法规。2019年1月,习近平总书记主持召开京津冀协同发展座谈会,对推动京津冀协同发展和强化规划法治保障提出明确要求,强调“保持历史耐心和战略定力,高质量高标准推动雄安新区规划建设。要把设计成果充分吸收体现到控制性详细规划中,保持规划的严肃性和约束性,用法律法规确保一张蓝图干到底。”

  加强白洋淀生态环境治理和保护,关系到雄安新区高质量发展,关系到人民群众福祉和水环境安全,直接影响着京津冀区域生态安全和新区生态文明建设。制定这部条例,是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神的重大举措,是贯彻落实党中央和省委重大决策部署的必然要求,是推进白洋淀流域生态环境质量持续改善的现实需要。河北认真落实习近平总书记嘱托,切实履行主体责任,加快雄安新区规划建设,全面恢复白洋淀“华北之肾”功能,让“华北明珠”重绽风采。条例草案经省政府常务会审议后先后提请省人大常委会第十三次会议(2019年11月)、第十七次会议(2020年5月)、第十九次会议(2020年9月)、第二十次会议(2020年11月)进行了四次审议,并由省十三届人大四次会议审议通过。条例从起草到出台跨越3个年头,人大审议次数之多前所未有,社会各界和省人大代表关注支持程度之高前所未有,全国人大和中央有关部委的支持指导力度之大前所未有。这也是河北省人代会上首次以全票通过的法规。

  抓住立法质量关键,让良好的生态环境成为人民群众的福祉

  条例是涉及雄安新区的第一部地方性法规,政治性强、涉及面广、关注度高。河北坚持以习近平总书记的重要指示批示为根本遵循,自觉对标对表,把制定该条例作为重大政治任务,将其列入年度立法计划重点项目及创制性立法项目,认真落实到立法工作的全过程,做到科学立法、民主立法、依法立法。省委高度重视此项立法工作,省委主要领导多次作出重要指示批示并多次亲自修改草案文本,省人大常委会将制定该条例作为立法工作的重中之重强力推进,省政府、省政协也为修改完善好条例草案做了大量工作,有力促进了条例制定工作。

  河北省人大及其常委会切实发挥立法主导作用,在及早开展雄安新区立法专题调研基础上,聚焦解决白洋淀流域突出的环境污染和生态问题,明确制定条例的总体思路是:以习近平生态文明思想为指导,统筹山水林田草淀城系统治理,把深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神贯穿始终,把以淀兴城、城淀共融理念贯穿始终,把补水、治污、防洪一体化建设要求贯穿始终。突出问题导向,加强协同治理,优化制度设计,坚持兴水利、防水患、治污染、保生态全面发力,做到上下游、左右岸、淀内外全流域治理,用最严格的制度、最严密的规定、最严厉的处罚,为建设蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市提供坚实的法治保障。记者实地采访白洋淀周边居民,大家一致认同,随着法治保障力度加大,白洋淀的水质肯定会越来越好,群众的生活环境也会越来越好!

  在条例制定过程中,始终坚持党对立法工作的领导,立法中的重大事项及时向省委报告,主动争取全国人大和国家有关部委指导支持;多次深入开展调研论证、认真听取京津晋三省市人大意见,广泛征求社会各方面及基层立法联系点意见;充分发挥人大常委会组成人员和人大代表主体作用,审议一次比一次深入,意见一次比一次聚焦,充分把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验吸收进来,有效提升了立法质量;相关部门和工作人员以高度的使命感和责任感,高标准、严要求推进各项工作,上下同心、密切协作、不怕吃苦、连续作战,协助省人大及其常委会充分汇聚各方面智慧和力量,发扬工匠精神,精益求精、反复细致打磨草案文本,共同努力打造一部经得起历史和实践检验、奠定支撑雄安新区生态文明建设基础的高质量的法规。

  坚持善做善成,形成以地方立法保障国家大事落地实施的法治新成果

  为白洋淀乃至整个雄安新区生态环境治理和保护立法,没有现成的模式可以借鉴。河北省人大依靠省委坚强领导,强化使命担当,将立法责任牢牢扛在肩上,创造性解决保障相关规划落地实施、区域流域协同共治等一系列重点难点立法问题,走出一条稳扎稳打、攻坚克难、敢于创新的立法之路,形成了保障国家大事、千年大计落地实施的重要法治成果。

  认真践行习近平生态文明思想。条例能够高质量顺利出台,关键是有习近平生态文明思想的正确指引。习近平总书记亲自决策、亲自部署、亲自推动雄安新区规划建设,倾注了大量心血。特别是习近平总书记关于白洋淀生态环境治理和保护工作的一系列重要指示批示精神,闪耀着习近平生态文明思想的理论光芒,是对河北知之深、爱之切,也为雄安新区生态环保与治理指明了方向。条例作为创制性地方立法,坚持以贯彻落实习近平总书记的重要指示批示精神为立法核心重点,以贯彻实施相关规划和生态环境保护法律法规为立法两大基石,坚持以人民为中心,坚持人与自然和谐共生,统筹区域和流域共建共治共享,统筹生态环境保护、经济社会发展和传统文化保护,是河北省立法工作贯彻落实习近平生态文明思想的生动实践和重要体现。

  充分体现地方立法优势。为加快推进雄安新区规划建设法治保障,认真贯彻党中央和全国人大关于地方立法的新要求,坚持立法先行,勇于创新。条例充分发挥地方立法补充、细化、先行和创制作用,既是小切口,又是大块头立法。条例明确适用于白洋淀生态环境治理和保护等活动,本省行政区域内白洋淀流域的水资源保护利用、环境污染防治、防洪排涝、生态修复保护及其监督管理等活动,也应当遵守本条例。从地域(淀区和上下游)到内容(治污、防洪、生态)都囊括进来,实现了立法逻辑、框架、内容的和谐统一。条例表决前的大会主席团审议时就指出,我们不仅有了“白规”(白洋淀生态环境治理和保护规划),现在还有“白百条”(条例正好一百条),加强白洋淀生态治理保护的底气更足、保障更有力。条例与河湖保护和治理条例、关于加强太行山燕山绿化建设的决定、地下水管理条例等进一步完善了我省法规体系,织牢织密白洋淀生态环保法治网络。

  得到国家层面有力指导。在立法过程中,得到了全国人大和国家有关部委的悉心指导和鼎力支持。2020年9月,全国人大常委会委员长栗战书、副委员长王晨等对贯彻落实习近平总书记作出的重要指示精神作出安排部署,提出重要指导意见。同年11月,全国人大常委会副委员长沈跃跃率调研组赴河北就雄安新区和白洋淀水资源利用保护情况进行调研和座谈时,对该条例制定工作提出了重要指导意见。全国人大环资委、财经委、全国人大常委会法工委和国家京津冀协同办、生态环境部、水利部、住建部等部委对条例的制定提出具体指导意见,在立法技术、重点难点问题上提供了大力支持,帮助做好条例草案的修改和完善。

  全国人大环资委、全国人大常委会法工委相关负责同志及有关专家对这项立法给予充分肯定,认为条例作为一部创制性立法,是正确处理生态环保和经济发展、加强区域协同立法的新实践,率先为依法保障国家大事规划建设提供了省级制度样本。

  坚持守正创新,谱写生态优先、绿色发展新篇章

  条例共八章一百条,有总则、规划与管控、环境污染治理、防洪与排涝、生态修复与保护、保障与监督、法律责任和附则,对白洋淀流域生态环境治理和保护进行了全面规范。主要有以下特色和亮点:

  提高站位,坚持政治引领。坚持以习近平生态文明思想为指导,以习近平总书记的重要指示批示和党中央的重大决策部署为根本遵循,将党言党语转化为法言法语,切实将习近平总书记的重要批示指示精神落实到具体的规定、标准、制度和责任上,牢牢把握雄安新区及白洋淀功能定位,坚持生态优先、绿色发展,突出规划引领和刚性约束,坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。顺应自然、尊重规律,坚决摒弃与新发展理念不相适应的惯性思维和路径依赖,坚持补水治污防洪一体化建设。全面规范环境污染治理,坚持全流域协同共治,加快恢复白洋淀生态功能,增强雄安新区防洪功能,实现以淀兴城、城淀共融。

  突出最严,保障规划落实。坚持以规划为依据,落实顶层设计,充分体现经中央批准的河北雄安新区总体规划和白洋淀生态环境治理和保护规划、防洪专项规划等规划要求。统筹山水林田草淀城系统治理,围绕实现白洋淀水面保持、水质达标、生态修复等治理目标,用最严格的制度、最严密的法治、最严厉的处罚护卫白洋淀生态环境安全边界,突出环境准入从严、标准从严、管理从严、责任从严,真正使制度成为刚性约束和不可触碰的高压线。维护规划法定地位和权威,做好与上位法和规划的有序衔接,推动党中央重大决策部署落地落实,依法确保雄安新区规划建设一张蓝图干到底。

  坚持创新,构建制度集成。坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉,坚持目标导向、问题导向,着力以法治方式解决环境治理、生态保护和防洪安全等突出问题,建立健全生态环境保护、科学治水节水用水的制度体系。坚持全面落实和细化环保法、水污染防治法、防洪法等法律规定要求的基础上,发挥创制性立法优势,通过把白洋淀生态环境治理和保护的规划要求、重大举措、成功经验上升为法规规定,努力构建现代环境治理体系。按照贯彻新发展理念、围绕构建新发展格局,规定了推进工业集聚、给企业留足进行改造、转型、关停或者搬迁空间,衔接最新排污许可规定,全面规范环境污染治理,雨污分流举措入法,整治围堤围埝,创建河淀保洁责任制,推进海绵城市、韧性城市建设,构建太行山生态安全屏障,加强水安全智慧管理等一系列创新制度不胜枚举。充分发挥制度的系统集成、高效保护作用,全面提升白洋淀生态环境质量和生态支撑功能,加快构建安全、韧性排水防涝体系,以确保雄安新区防洪排涝安全万无一失,确保白洋淀保持科学合理正常水位和良好水生态,确保白洋淀生态环境质量不断改善和提升。

  积极探索,加强协同治理。白洋淀地处“九河下梢”,其所在大清河流域跨越北京、天津、山西、河北四省市。做好雄安新区和白洋淀水资源利用保护工作,需要四省市同心同向、协同发力,共同贯彻落实好习近平总书记重要指示精神,共同贯彻落实好千年大计、国家大事。京津冀协同立法工作已经取得不少实际成果,从实际出发,积极探索协同立法新领域、新模式。河北主动就条例草案征求三省市意见,还专门召开座谈会,得到京津晋三省市的热烈响应和支持。在全国人大的大力支持和指导下,探索“一地为主,三地支持”立法模式,四省市就加强立法协同达成共识,围绕大清河流域生态环境保护,进一步加强涉水法治保障,合力形成对白洋淀上下游、淀内外、地上地下系统治理和保护。共同推进建立流域协同治理机制和联席会议工作制度,推动与京津、山西等周边地区以及国家相关海河流域管理机构共同开展防洪、生态环境治理和水资源利用保护等领域合作,促进区域协同立法、执法、监督,做到信息共享、政策统筹、应急联动,强化联防联控联治联建,共同推动开展白洋淀流域防洪和生态保护工作,极大地增强了治理和保护的系统性、综合性、协同性。京津晋三省市人大相关负责同志评价,这虽然是一部大块头立法,但大而不散,切入点准,很聚焦、很务实、很管用。

  法律的生命力在于实施。条例正式实施当日,河北省人大常委会在雄安新区召开条例实施新闻发布会,加强宣传贯彻并继续推进相关立法和监督工作,联合京津晋三省市人大常委会开展相关执法调研;省政府依照条例规定,制定分工落实方案,细化工作任务,压实各级各部门主体责任;全省各地各部门也多措并举,推动条例落地生效。全国人大常委会今年8月份听取和审议国务院关于雄安新区和白洋淀生态保护工作情况的报告,这是对河北做好相关工作的强有力促进。相信随着条例的实施,会为白洋淀生态环境保护擎起更有力的法治支撑,为雄安新区建设筑牢生态底色,使蓝绿交织、清新明亮、水城共融的新区画卷加快实现。(作者单位:河北省人大常委会法工委)

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