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浅析村书记和村主任“一肩挑”的利与弊

来源:燕赵人民代表网  2021-3-31 15:09:25

  近年来,很多地方村级党支部(总支)书记和村民委员会主任由一人担任,俗称“一肩挑”。 据悉,在这次村级换届选举中,已经全面推行了村书记和村主任以及经济合作社主任职务一肩挑。目前,有的地方这种模式占比已经高达80%——90%。可见,实行村党组织书记、村委会主任“一肩挑” 已成为新时代条件下,加强基层政权建设,加快乡村振兴的的一项制度创新和必然趋势。

  (一)村党组织书记通过法定程序同时担任村委会主任,实行书记主任“一肩挑” 是党中央的明确要求,是推动党的全面领导在农村基层落实落地的重要制度设计。时下,之所以要在农村实行书记主任“一肩挑”, 一是贯彻中央决定的需要。全面推行“一肩挑” 是贯彻落实党的十九大精神,加强基层组织建设,推进乡村振兴战略,确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的具体体现。二是顺应时代发展的需要。全面推行“一肩挑” 能够促进村两委会成员心往一处想、劲往一处使,汇集成实现乡村振兴战略的强大合力,是促进农村发展,坚持和加强党的全面领导的必然趋势。三是加强头雁队伍建设的需要。实施“一肩挑”, 实现了党务村务一手抓,农村工作全面管,让“一肩挑” 干部更全面更具体的接触农村各项工作,熟悉工作流程,实现干部能力的全面提升,为培育新时代乡村振兴的带头人提供干部储备和能力保障。

  笔者认为,在现行农村管理体制下,实行书记主任“一肩挑”的优势在于:

  1、有利于减少村务开支,提高村干部待遇。实行书记、主任“一肩挑”前,村干部人数较多,有些村甚至超职数配备,超职数的钱只能从村财支出,城郊有些村每年10万元的上级转移支付(大村、小村一个样)不够村干部的工资。“一肩挑”后,村干部职数受到严格控制,村干部人数比原来有所减少,减少了村务开支,受到村民欢迎,同时村两委会干部待遇也得到了提高,提高了村干部工作的积极性。待遇的提高,也有利于一些优秀人才和年轻人才回村,从而不断提高农村的自治水平。

  2、有利于提高工作效率。在“一肩挑”前,上级布置的工作任务,书记、主任要先商量,然后再分别由村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议(也就是所谓的“四议”),贯彻执行的中间环节较多,同一件事往往要经过好几轮会议,同一个人往往也要参加多次会议,浪费人力、物力。 “一肩挑”施行后,在问题的决策、事务的处理上,减少了书记、主任的沟通、协调环节,避免了因为两者的意见不同引起事务的拖延,使决策能够快速实施。同时,党务、村务都由同一个人做出主要决策,就可以根据事情轻重缓急来统筹安排工作,便于加快村级组织正常运转节奏,提高工作效率。

  3、有利于村级班子的凝聚力。有一些村干部文化水平低、理论知识匮乏、政治素养低,在工作中就很可能因自己的个人情感个人利益影响大局,阻碍工作正常开展。特别是书记、主任关系不融洽的村,党组织和村委会在工作中各自为政,工作上不仅不支持、配合,反而推诿扯皮,互相拆台,好事抢着干,难事都不干。实行“一肩挑”后,“一肩挑”的书记、主任是村级所有事务的第一责任人,可以有效避免“各吹各的号,各唱各的调”现象,村级各组织在党支部的直接领导下同力协契、群策群力,共同为全村的发展致富出谋划策。

  同时,应该看到, “一肩挑”的模式,对于提高基层治理绩效,具有一定的积极作用。

  第一,可以避免村级“两委”(党支委和村委会)特别是村书记和村主任两个人出现矛盾和摩擦,提高工作效率。毋庸讳言,我国目前基层民主很不充分。在村务管理中,村干部权力较大,农民有序参与严重不足;在基层与上级的关系方面,上级权力过大,下达的各项任务特别繁重。在这种情况下,两个“一把手”并存,确实容易出现内耗,不利于统一步调。实行“一肩挑”, 全面强化党的集中统一领导,在这方面可能收到立竿见影的效果。

  第二,“正三职”(书记、主任、会计)由三人变成两人,加上其他“两委”班子成员交叉任职,可以减少村干部工资或补贴方面的支出,缓解村级组织经费不足的矛盾。如果这方面的支出总额不变,则可以提高村干部工资待遇,缓解任务重、待遇低的矛盾。这些,都有利于基层组织的稳定和执行力的提高。

  第三,“一肩挑”模式进一步突出和强化了基层党组织“领导一切”的地位,有利于巩固党的执政基础。在一定条件下,权力向村书记集中,有利于消除杂音,保持社会稳定。如果上级领导机关各项决策符合基层实际,官僚主义、形式主义基本消除或比较轻微,这种权力集中带来的社会稳定,当然也可以给百姓带来一些实惠。

  (二)从以往在一些地方尝试推行书记、主任“一肩挑”的工作实践看,村级党支部(总支)书记和村民委员会主任由一人担任,权力过分集中,缺乏监督,也暴露出一些弊端。

  1、大权独揽、容易滋生腐败。“一肩挑”的书记、主任权力于一身,也就是 “一个人说了算”,他们由于权力的相对集中,容易助长主要领导个人专断作风,客观上为滋生腐败、滥用权力等现象的发生提供了新的条件,可能造成搞“一言堂”,产生大权独握、唯我独尊思想,大事、小事自己说了算,弱化了班子间的相互协调缓冲,最终导致权力腐败、经济腐败、生活腐败的发生,甚至出现了违法违纪行为。

  2、“一肩挑”干部担子重,压力过大,难以完成任务。实行“一肩挑”,最直接的表现是原来两个人抗的担子全压在了“一肩挑”的书记、主任身上,所有的决策和责任必须由他一个人承担,如今村上工作量每年成倍增加,压力越来越大,责任越来越重。特别是那些人口多,乡村振兴任务重,情况复杂的村,很容易出现由于精力不够造成工作顾此失彼的情况,甚至影响工作全局。

  3、书记主任“一肩挑”, 容易造成党政不分,工作混乱。原村党支部和村委会是农村的两个组织体系和机构,支部书记和村委会主任分别是两个机构、两套人马,各有各的职责范围和运行规则,书记主任“一肩挑” 以后,书记可以包揽一切,统筹管理,村委会纯粹处于从属地位,经济、财务以及村务管理大权旁落他人,原有职责范围和运行规则全部打乱,从而形成以党代政、包办代替的不良局面。

  4、村级权力集中,监管难度大。书记主任“一肩挑”, 签字权、财权、决策权集中于一人手上,打破了以往党支部和村委会相互制约、互相监督格局,其他班子成员无法制约和监督,如果主要领导的素质不高,考虑问题不全面,不科学,一旦出现失误,难以及时制止和纠正,会造成十分严重的后果,很容易出现滥用职权的现象,局面不好控制。

  5、选拔干部的视野和范围缩小,不利于推进农村基层民主政治建设。实行“一肩挑”,这就意味着只能从党员中确定村主任人选,可能有许多优秀的非党人员被“卡”在候选人之外,削弱了村民自治的作用,不利于推进农村基层民主政治建设。而且在实际操作中,想确保村党组织书记一定能当选村主任非常困难,这就可能出现指定村主任而违背《村民委员会组织法》和《村民委员会选举法》,人为削弱或剥夺其他有选举权和被选举权的村民依法行使民主权利的情况。

  同时,笔者认为,现阶段,农村党支部书记和村主任是由一人来兼任,实行“一肩挑”,容易滋生腐败现象,造成家族、宗派势力的扩张, 并不利于完善乡村治理体系,发挥党组织在农村的作用,也不便于相互监督,不利于充分发挥群众的民主权利,负面影响比较大。

  首先,“一肩挑”模式使基层治理的权力更加集中于一个人,权力制衡和监督的难题将更加难以破解。改革开放以来,我们一直在解决权力过于集中的问题,但一直解决得不够彻底。70多年的实践证明,权力过于集中,既有便于决策、容易统一步调等优势,又存在决策背离常识、大的失误难以纠正等先天性弊端和巨大风险,更是滋生贪污腐败、官僚主义和形式主义的土壤。在村务管理实践中,“两委”扯皮和书记一手遮天这两种倾向都不同程度地存在,后者更突出一些。如果村书记一身兼任两个甚至三个(加上经济或合作经济组织)“一把手”职务,本来就很孱弱的权力平衡和制约将受到进一步削弱,本来就比较严重的一言堂、家长制等不良倾向可能会进一步加剧,权钱交易、贪污腐败和侵犯群众利益的行为可能更加难以控制。

  其次,“一肩挑”模式很难与发展基层民主自治的努力有效契合。村民自治已经实行40来年,尽管进展缓慢,问题不少,但毕竟写进宪法和执政党的历次代表大会报告之中,而且体现了治理体系现代化的基本方向。从改革大局着眼,只能朝前走,不能往后退。在村委会选举上,既要通过加强党委领导和动员村民广泛参与两条渠道,解决黑灰势力、家族势力操控的问题,更要解决民主选举流于形式、乡镇党委操控过度的问题。村委会主任的“海选”,即候选人“海推”和差额选举,是不应改变和放弃的。村书记如果通过名副其实的“海选”顺其自然地当上村主任,当然既合法,也合情,而且还有前文所述的好处。但如果过分强调“一肩挑”,乡镇和街道党委推进和干预力度过大,为实现预期目标而简化“海推”程序或向等额选举倒退,则难免带来两个消极后果:一是候选人遴选的范围缩小,具有广泛民意的优秀的非党人选将被排斥在外。二是村民们本来就很淡漠的参与意识和参与热情更加弱化,选举流于形式的问题将更加突出。这两个后果,都不利于基层民主和村民自治的健全和发育。至于日常事务中的民主管理,差距更大、问题更多。“一肩挑”之后,无论从舆论导向上还是在实际运作上,民主管理的空间都可能受到进一步的挤压。

  再次,“一肩挑”模式极有可能强化“片面对上负责”的领导体制,助长官僚主义和形式主义。“片面对上负责”是现行领导体制的一个严重缺陷。近年来,越来越严格、越来越庞杂的政绩考核已经延伸到村,村级自治组织日益呈现行政化的趋势。村民委员会虽然无力阻挡这一趋势,但它的相对独立,毕竟是村民自主、自治权力的一个象征。“一肩挑”以后,村书记当然要无条件服从上级党委的各项指令,并可以极其简便地把上级党委政府的指令转换为村委会的行动。这固然可能推动上级正确决策的落实,提高工作效率。但实践证明,层层对上负责,对下施压的领导体制,难免衍生官僚主义、命令主义和形式主义。如果不能有效限制和规范上级领导机关的权力,依法扩大基层和民众权力,仅仅靠发文件、下指标和强化督查的办法来减少会议文件和规范督查考核,很难奏效,甚至可能出现南辕北辙的后果。

  其四,村书记和村主任“一肩挑” 并非村民意愿。在农村全面推行书记主任“一肩挑” 为上面强力驱动,对老百姓而言,意义并不大。村民关心的并不是书记和主任能不能“一肩挑” 和减少不必要的开支,他们关心的是民主权利能否保障,选上来的人有没有能力、能不能带领群众致富,谁来监督村干部?犯事了谁来追究?对城郊一些规模较大、人口较多、经济条件较好的村,村民并不希望村书记和村主任“一肩挑,”原因是“一肩挑” 的人选多是组织指定的,并非村民直接推举的,书记兼主任的推选模式并不会给老百姓带来多少好处,相反还会限制他们的民主权利自由行使,使他们依法享有的选举权和被选举权受损,得不偿失。所以,尽管党和政府强力推动,老百姓对此漠不关心,并不感兴趣。

  其五,法律层面的问题还需进一步完善。根据《村民委员会组织法》和各地的《村民委员会选举办法》规定:村民委员会由村民直接选举产生,任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。同时规定,除依照法律被剥夺政治权利的人除外,凡年满十八周岁的村民都有选举权和被选举权。“一肩挑”后,先进行党组织换届、再进行村委会换届,只有进入支委才能去竞选主任,才能完成“一肩挑”任务,如果非支委竞选主任成功那就不能达到“一肩挑”的目的。这在一定程度上必然造成非党的精英人士被排除在外,同时也有许多法律层面的其他一些问题需要进一步完善。如“一肩挑”干部如果意外离职,由谁来负责,重新进行换届成本是否过大?如党组织负责人竞选成功后能否成功选上村主任,选不上怎么办?现任村书记、村主任在“一肩挑”后存在的现实矛盾如何化解?如果确实在选举中出现书记、主任不是同一个人如何处理?怎样对担任村书记和村主任的同一人进行监督、撤职或罢免?这些问题都考验着上级党委和政府的智慧。

  (三)基于以上分析,在农村实行支部书记和村委会主任各自任职和交叉兼职各有利弊,不能一概而论。笔者认为,现阶段,村书记和主任是否需要兼职,实行“一肩挑”,一定要结合我国各地农村现实情况进行综合、理性的考量外,更应当倾听民声、尊重民意、保障农民的自主权。

  因此,各级党委在推行村书记和村主任“一肩挑”过程中,应该坚持实事求是、因地制宜的原则,在充分摸清村情民意,保障党员和村民民主权利的前提下,依法进行有益探索和尝试,决不能搞一刀切,强制推行。总之,在农村实不实行书记主任“一肩挑”必须经村“两委”班子联席会议共同议定,并经党员议事会、村民代表议事会讨论通过后执行,防止个人说了算。时下,要把发展村级民主和村民自治作为努力方向,全面推行村务、财务公开制度,坚持不懈地动员、引导农民有序参与村委会选举和日常的村务管理,切实保障村民的民主权利,使农村“两委”的工作真正置于广大党员和群众的监督之下。只有这样,“一肩挑”才具有较强的合法性和群众性,才能保持较强的生命力。

责编:陶影
 
 
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