“是执法管理局吗?这里有人偷偷伐木，你们快点过来看看吧!”2020年6月的一天，河北省衡水市阜城县古城镇综合行政执法管理局接到群众举报，有人违法伐木。执法人员立刻出发，不到10分钟就赶到了案发现场。执法人员查明，王某等人在未办理采伐许可证的情况下，采伐树木45棵。执法人员委托林业部门认定，确认了王某的违法事实。最终，执法人员依法对王某作出罚款，并向其普及了相关法律知识。执法人员介绍说：“以前，县里才有执法权，接到群众举报，执法人员如果来得晚，可能连人都看不着，更别说处罚了。如今，镇里有了执法权，执法人员就在当地，有情况可以第一时间赶到现场，大大提高了执法效率。”
长期以来，乡镇无执法主体资格、执法力量不足、多部门管执法等问题，成为基层行政执法工作中的“老大难”，影响了人民群众的安全感和幸福感。打通基层执法“最后一公里”，成为更好地服务群众、提升社会治理水平的迫切需要。
习近平总书记指出：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的落脚点必须落实到城乡和社区。”2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出，推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。
河北省深入贯彻落实习近平总书记关于加强和创新社会治理的重要论述，深化乡镇和街道综合行政执法改革，立法保障基层综合行政执法，进一步推进基层社会治理体系和治理能力现代化，提高社会管理的法治化水平。
改革，让基层执法顺畅高效
基层是党和政府联系人民群众的纽带、服务人民群众的平台。基层管理水平直接关系人民群众生产生活，决定着党执政的社会基础和执政能力、国家治理的根基和水平。
但是多年来，基层执法常常陷入这样的尴尬局面：乡镇政府没有执法权，对违法现象“看得见却管不着”，但出了事又要被追责;县直部门有执法权，但往往“管得着却看不见”。
“拿私搭乱建、焚烧秸杆这样的事来说，乡镇发现苗头上报了，可等到相关部门赶来执法，可能早就木已成舟。”执法人员接受记者采访时说，各个县直部门的执法队伍多的不过几十人，少的只有10余人。一年下来，在每个村走一趟都比较困难，更别说及时发现违法问题，并及时执法了。“而且，一个违法问题由多个执法部门管，最后哪个部门也不管。”多头执法、交叉执法、执法边界不清、推诿扯皮等问题，严重影响了行政执法体系运行效率和效果。
为着力破解基层执法队伍“看得见管不着”的难题，突破各职能部门“多头管、重复管、无人管”的困局，2019年年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，提出推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，实现基层一支队伍管执法，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作。
河北省委、省政府高度重视乡镇和街道综合行政执法改革工作，按照中央决策部署，先后出台《关于深化乡镇和街道改革的实施意见》《推进乡镇和街道综合行政执法体系建设的若干措施》《推进乡镇和街道综合行政执法改革工作方案》等文件。河北省委书记、省人大常委会主任王东峰在调研时指出，要组建乡镇和街道综合行政执法队，明确执法边界，推动执法力量向基层延伸下沉;要积极转变政府职能，把该放的坚决下放，该管的管住管好，该服务的服务到位，最大限度方便群众和企业办事;要健全农村基层组织体系和城市社区组织体系，全面提升基层治理效能;把深化乡镇街道改革和综合执法改革纳入党委工作总体布局，确保改革有力有序有效推进，取得实效。
根据乡镇和街道综合行政执法改革的现实需求，河北省政府及时制定了下放乡镇和街道行政事项指导清单，明确执法职责和权限。各设区的市、县人民政府全面贯彻落实省委、省政府关于加强乡镇和街道综合行政执法改革的各项部署，通过合理调整和设置机构，理顺权责关系，形成便捷高效、顺畅有序的体制机制。目前，除承担特殊职能的乡镇和街道外，全部挂牌成立了综合行政执法队，基层行政执法效率和水平都有大幅提升。
我国行政处罚的特色是不以单纯的行政处罚为最终目标，而是通过处罚这种手段，起到教育违法者和广大公民的目的，从而从源头上预防和制止违法行为。为了在执法中体现行政处罚的原则和特色，提升执法人员的素质，各地组织了执法人员法律知识培训，要求执法人员更注重严格落实行政执法各项制度，尤其是做好处罚后续工作。随着综合行政执法队伍素质的不断提高，各地涌现出一批成功执法典型案例，产生了很好的示范作用。
2020年8月25日中午，石家庄市深泽县留村乡人民政府综合行政执法队(以下简称综合执法队)执法人员在日常检查中发现，留村乡西北留村张某的舅舅家正在办丧事，并燃放了烟花爆竹，在村内胡同中发现大量还未燃放的花炮。综合执法队执法人员及时到场制止，进行了现场检查和拍照取证，并当场作出了责令改正通知。由于当事人张某在禁止时段和区域内燃放烟花爆竹的违法行为经查属实，经过一系列严格的法律程序，留村乡政府对张某作出“罚款五百元”的行政处罚。本案中，执法人员对张某燃放烟花爆竹的违法行为进行了教育，告知其采取文明低碳方式举办丧事，减少燃放烟花爆竹的污染，还向村民普及了大气污染防治法、河北省大气污染防治条例、烟花爆竹安全管理条例等法律法规，宣传政府关于禁放烟花爆竹的规定和要求。张某和周围村民深受教育，张某主动履行了行政处罚决定。此案体现了处罚与教育相结合的原则，产生了很好的法律效果和社会效果。
立法，为基层执法保驾护航
自开展乡镇和街道改革试点以来，河北省不断探索创新，积累了一系列可借鉴、可复制、可推广的地方治理经验，亟需以地方立法的方式巩固深化改革成果，使改革相关举措纳入法治轨道。
为了进一步运用法治思维和法治方式，配合全面深化乡镇和街道综合行政执法改革，做到重大改革于法有据、主动适应改革发展的需要，发挥立法对改革的推动作用，确保改革在法治框架内平衡有序运行，制定加强和规范乡镇和街道综合行政执法工作的地方性法规显得十分必要。
河北省人大常委会将制定《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》列入2020年立法计划。河北省人大监察和司法委员会提前介入，与省人大常委会法工委、省司法厅等部门沟通联系，积极参与研究条例起草，专题讨论条例起草思路与框架;组织有关人员开展专题调研，听取相关部门、部分乡镇和街道办事处、专家学者的意见，召开座谈会、专家论证会，为条例的修改完善提供了大量操作性强的意见建议。
经过多次审议，《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》(以下简称条例)在河北省十三届人大常委会第二十二次会议上获高票通过，并于2021年7月15日实施。
条例结合河北省在深化乡镇和街道改革中取得的有效经验和实践成果，参考和借鉴了外省、市工作经验，紧紧围绕中央和省委深化乡镇和街道改革的总体部署和有关要求，全面推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，进一步明确了职责定位、机构设置、执法范围、执法规范、执法机制和执法监督等内容。
“依法改革、依法创新，是条例的一大特色。”河北省人大常委会法工委主任周英认为，条例通过立法确保乡镇和街道综合行政执法改革工作有序推进，实现改革决策和立法决策相统一、相衔接。
河北省人大常委会法工委副主任陈金霞表示：“该条例对于深入贯彻落实中央和省委关于深化乡镇街道体制改革完善基层治理体系要求，推进我省基层治理体系和治理能力现代化，全面提升基层治理效能，构建权责一致的基层综合行政执法体系具有重要意义。”
放权，让执法力量直达基层
破解基层有责无权难题，赋权是关键。按照中央“依法下放、宜放则放”的原则，条例明确下放乡镇人民政府和街道办事处行政处罚权的范围，明晰县级人民政府和乡镇街道的执法边界，避免多头执法、重复执法。条例规定，省人民政府应当依法将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府和街道办事处行使;省人民政府应当制定向乡镇人民政府和街道办事处赋权的指导清单。县级人民政府应当结合本地实际，从赋权指导清单中选取执法事项下放乡镇人民政府和街道办事处实施，并制定下放事项清单，向社会公布。
执法权不光要放得下来，还得确保下边接得住。条例规定，赋权指导清单、下放事项清单应当根据法律、法规、规章的变化和乡镇人民政府、街道办事处的实际承接能力定期组织评估，根据评估情况适时进行调整。调整后取消的乡镇人民政府、街道办事处赋权事项，经设区的市人民政府审核并报省人民政府备案后，依法由原县级人民政府有关行政执法部门继续行使。
实践证明，县直部门部分执法权力下放，赋予乡镇行政执法权，可以让执法力量直达基层、更接“地气”。据悉，河北省衡水市阜城县古城镇是河北省乡镇综合行政执法体制改革的试点镇，在河北省率先创建了乡镇综合行政执法管理局，从住建、国土、安监、环保等11个县直部门筛选了与群众生产生活直接相关、发生频率高的617项执法事项，由县直部门下放到乡镇;制定了权力清单和任务清单，严格按照清单内容履行执法职能，有效避免多头重复交叉执法。古城镇建立了综合行政执法管理平台，运用“互联网+”等现代信息技术，对各类问题严格监管，及时发现，快速处置，收效良好。
虽然乡镇被赋予更多行政执法权，但乡镇普遍缺少资金、设备、技术手段的支持，综合行政执法队开展执法工作受限。为此，条例规定，县级人民政府应当结合县乡财政体制统筹预算安排，保障乡镇和街道综合行政执法必需经费，合理配置执法设施设备，提高行政执法效能。河北省衡水市枣强县大营镇成立综合执法队后，镇党委和政府大力支持，投资100多万元购置了无人机、综治执法车辆，配备对讲机、执法记录仪，投资建设电子综合信息指挥平台，全镇域安装了600多个摄像头、29个高空铁塔监控、2处人脸识别设备，全部接入综合指挥中心平台，全覆盖、无死角布局，对镇域实时全景监控。农村焚烧秸秆问题一直备受关注，过去只有秸秆焚烧很长时间才能被发现，现在镇里实现了全方位监控，焚烧秸秆的现象在指挥中心看得一清二楚，可以及时派人扑灭;执法巡逻车随时随地巡逻，可以及时发现、及时制止，执法效率和力度同步提升。
规范，让执法更公正透明
“行政机关在调查或进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或有关人员出示证件……”为规范执法行为，河北省衡水市司法局印发《行政执法监督手册》，详细规定了行政执法人员应遵守的各项规定，被基层行政执法人员称为手中的“红宝书”。
公正文明执法，事关人民群众切身利益，事关党和政府形象。近年来，各地不断加强行政执法规范化建设，执法能力和水平有了较大提高，但执法中不严格、不规范、不文明、不透明等问题仍然较为突出，损害人民群众的利益和政府的公信力。中共中央作出了全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度“三项制度”的要求，对切实保障人民群众合法权益，维护政府公信力，营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境具有重要意义。
为了给行政权力定规矩、划界限，条例将“三项制度”上升为法律规定，从执法资格到执法程序进行全面规范。条例规定，乡镇人民政府和街道办事处应当依法将行政执法的实施机关、立案依据、实施程序、救济渠道等信息向社会公示，实现行政执法公开透明;乡镇人民政府和街道办事处应当依法采取文字、音像等形式，对行政执法的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存，实现行政执法全过程留痕和可回溯管理;乡镇人民政府和街道办事处应当对其作出的重大行政处罚决定进行法制审核。
为了保护当事人的权益，条例还规定，乡镇和街道行政执法人员在开展调查或者进行检查时，应当主动出示行政执法证件，行政执法人员拒不出示行政执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。
针对行政执法裁量不当、处理畸轻畸重，同案异罚、宽严失度等情况，条例建立统一的行政执法裁量权基准，规范执法行为，防止裁量权滥用，提高行政执法的公正性、合理性和权威性。
“条例的出台，破解了综合行政执法改革推进中的难点堵点。”河北省司法厅相关负责人表示，要持续做好乡镇和街道综合行政执法改革，构建起权责明晰、简约高效、运转协调、监督有力、便民利民的乡镇和街道综合行政执法体制，切实打通基层行政执法的“最后一公里”。
