规范性文件备案审查，又称“备案审查”，是宪法法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度。
3月27日，河北省十三届人大常委会第十六次会议全票修订通过了《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(以下简称条例)，并于5月1日起施行。条例制定有利于推进全省各级人大及其常委会依法行使职权，为人大及其常委会加强备案审查工作提供有力的法治支撑，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行，将在加快推进法治河北建设进程中写下浓墨重彩的一笔。
放眼高度，条例出台正当其时
条例的出台是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想及党中央、全国人大常委会对备案审查工作新指示新要求的重要举措。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法法律实施和监督，明确强调要加强规范性文件备案审查工作，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。全国人大常委会多次就备案审查工作作出重要部署。河北省人大常委会法工委主任周英表示，“条例坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，遵循宪法、立法法、监督法规定，贯彻党中央、全国人大常委会指示要求，对规范性文件备案审查制度和能力建设作出具体规定，构建起适应新时代实践发展要求的备案审查工作机制，为全省各级人大常委会作好规范性文件备案审查工作提供了具体的、直接的法律依据和法治保障。”
条例的出台是维护国家法制统一、推进地方治理体系和治理能力现代化、保障人民群众合法权益的内在要求。规范性文件是为维护国家法制统一，维护公共利益和社会秩序而形成的重要文件，维护广大人民群众的利益是其制定的出发点和落脚点。规范性文件涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，具有普遍约束力，因此，这类文件是否合法、合理，直接影响到宪法法律的实施和人民群众的切身利益。条例实施后将依法纠正规范性文件中与宪法法律相抵触的内容，有利于实现法律体系内的和谐统一，推动地方治理功效得到充分发挥，让人民群众深刻感受到公平正义。
条例的出台是加强人大立法监督、健全备案审查制度、解决突出问题的迫切需要。近年来，河北省人大常委会主动将备案审查工作纳入人大常委会重要工作统筹谋划，分别列入年度监督工作计划和年度立法工作计划，并纳入常委会工作报告内容，特别是2019年年底，11个设区的市全部向本级人大常委会报告了备案审查工作情况，率先在全国实现省市两级层面全覆盖。然而，面对新形势新要求，各地暴露出了“审查范围、标准、方式等不清楚”的普遍性问题，显然，河北省于2015年制定的备案审查条例已不能适应当前工作需要，加之，近年来工作中积累的“加大主动审查、完善被动审查、创新集中审查、科学优化备案审查流程”等方面的有效经验，亟需予以提炼固化。因此，及时修订2015年制定的条例对于加强人大立法监督、健全备案审查制度、解决备案审查工作中突出问题具有重要意义。
加大力度，条例落地务求实效
条例共有26条，主要从强化备案审查制度和能力建设、拓宽备案审查范围、细化审查标准方式、明确职责分工等方面予以规范。河北省人大常委会法工委副主任何书堂表示：“条例立足省情实际，充分把握新时代备案审查工作特点，对上位法进行了细化和补充，按照有件必备、有备必审、有错必纠的原则，以工作开展为纵轴，力求形成环环相扣、贯穿全程、操作性强的备案审查工作制度。”
紧跟时代要求，将“一委两院”首次纳入备案审查范围。党的十八届四中全会明确提出，要把所有规范性文件纳入备案审查范围。全国人大常委会也提出，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大的备案审查范围。2019年全国人大出台相关决定，将监察法规纳入全国人大常委会备案审查工作范围。为此，条例紧跟时代要求，立足河北实际，首次将“一委两院”制定的规范性文件纳入人大备案审查范围，这将有利于进一步推动人大立法监督工作的开展，有效维护法制统一。
强化制度建设，推动人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告制度常态化。2019年年底，河北省人大常委会指导督促全省11个设区的市全部建立起了向本级人大常委会年度报告备案审查工作制度。为确保此项制度的常态化、规范化，条例明确规定了县级以上人民代表大会常务委员会应当建立健全人民代表大会常务委员会听取和审议规范性文件备案审查工作情况报告制度。备案审查工作机构应当每年向本级人民代表大会常务委员会报告规范性文件备案审查工作情况。县级以上人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构应当将规范性文件审查工作情况纳入其年度工作报告。
坚持基本原则，明确界定规范性文件适用范围。条例明确指出规范性文件是指本行政区域内有关国家机关依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的文件，通俗点说，就是老百姓口中的“红头文件”。同时规定，县级以上人民代表大会常务委员会应当按照有件必备、有备必审、有错必纠的原则，依照法定权限和程序开展规范性文件备案审查工作。规范性文件制定机关应当加强规范性文件报送备案工作，确定负责规范性文件报送备案工作的机构和人员。
明确各方权责，建立分工合作多层审查的工作机制。条例有效发挥备案审查衔接联动机制作用，坚持统一入口、双线审查、统一出口的工作运行机制。统一入口即由县级以上人民代表大会常务委员会办公厅(室)负责报送备案的规范性文件的接收、登记、分送和存档。双线审查即县级以上人民代表大会常务委员会负责法制工作的机构是规范性文件备案审查工作机构，负责规范性文件的备案审查工作，县级以上人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构按照职责分工，负责相关领域规范性文件的审查工作;统一出口即出现纠正情况时经本级人大常委会主任会议同意，由常委会办公厅(室)向制定机关提出书面审查意见，建议制定机关自行修改或者废止该规范性文件。
拓宽广度，条例推行多措并举
自条例列入2020年立法计划后，河北省人大常委会法工委第一时间成立修改小组，先后赴全省9个设区的市开展立法调研，通过召开市县两级人大、政府参加的座谈会、现场查阅文件现场提出处理建议、听取工作汇报等形式，掌握了丰富的第一手资料，成为修改条例的重要依据。河北省人大常委会法工委备案审查处处长袁任新坦言：“除了积极开展立法调研外，修改小组还注意学习借鉴兄弟省市人大的先进经验，并召开全省省市县乡四级人大、政府有关单位主要负责人和具体工作人员近千人参加的备案审查工作会议，邀请全国人大常委会法工委备案审查室领导进行专题讲座，还在省人大常委会官网上向社会公开征求意见，这些都为条例能够顺利出台、全票通过提供了重要保障。”
细化审查标准，合法性审查与合理性审查并重。备案审查的标准一直以来都是开展备案审查工作的重点和难点。条例坚持问题导向，细化审查标准，切实提升法规可操作性。一方面，细化了初步审查意见的情形，明确列举了与党中央的重大决策部署不相符或者与国家重大改革方向不一致;违反立法法规定，对只能由法律规定的事项作出规定;明显违背社会主义核心价值观和公序良俗;对公民、法人或者其他组织的权利和义务的规定明显不合理;因现实情况发生重大变化而不宜继续施行等12个方面不合法、不合理的审查内容。另一方面，审查过程中，发现有关规范性文件可能存在需要合宪性审查的，应当提出研究意见，报送全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会征求意见。
明确审查方式，主动审查、专项审查、被动审查与移送审查并举。条例明确规定主动审查时，可以要求规范性文件制定机关补充相关材料，说明有关情况，必要时，可以通过召开联合审查会议、论证会、听证会等方式，广泛听取制定机关、相关部门、专家及社会各界的意见。对关系重大改革和政策重大调整的，涉及的法律、法规有重要修改的，关系人民群众切身利益和社会普遍关注的重大问题等内容开展专项审查。对于移送审查的文件，备案审查工作机构收到初步审查意见后，可以会同提出初步审查意见的人民代表大会专门委员会或者常务委员会工作机构与制定机关进行沟通，提出修改或者撤销的审查意见。
完善纠错程序，提出意见、书面反馈、专项报告与公开发布并行。条例明确规定规范性文件需要予以纠正的，沟通后制定机关不予修改或者废止的，经本级人民代表大会常务委员会主任会议同意，由常务委员会办公厅(室)向制定机关提出书面审查意见，建议制定机关自行修改或者废止该规范性文件。制定机关应当自收到书面审查意见后六十日内研究提出是否修改或者废止该规范性文件的意见，并进行书面反馈。县级以上人民代表大会常务委员会会议经过审议，认为规范性文件应当予以撤销的，应当作出撤销决定并向社会公布。制定机关应当向社会公布修改后的规范性文件文本或者废止规范性文件的决定，并按照条例规定报送备案。值得注意的是，监察委员会、人民法院、人民检察院制定的规范性文件，逾期未依照书面审查意见修改或者废止的，应当向同级人民代表大会常务委员会提出专项报告。
强化深度，条例凸显为民情怀
我国宪法明确赋予公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。河北省人大及其常委会严格执行备案审查制度，赋予公民审查建议的权利，即是对公民这种权利的维护和尊重，更是维护宪法法律尊严的具体体现。
落实公民审查建议权，对“红头文件”有疑义可依法提出。条例明确规定社会团体、企业事业组织以及公民认为规范性文件存在违法设定行政许可、行政处罚、行政强制，或者对上位法设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法作出调整和改变;与上位法明显不一致，或者与上位法的立法目的、原则明显相违背，旨在抵消、改变或者规避上位法规定;同上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定等规范性文件相抵触等条例第八条所列举的情形的，可以向负责备案审查的县级以上人民代表大会常务委员会提出审查建议。人民代表大会相关专门委员会、常务委员会相关工作机构应当自收到审查建议之日起六十日内提出书面审查意见。同时，对于审查建议权如何使用，条例作出了具体规范，应当以书面形式提出，写明建议审查的规范性文件名称、审查的事项和理由。审查建议不属于本级人民代表大会常务委员会备案审查范围的，备案审查工作机构可以移送有关机关处理或者告知提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民向有权进行备案审查的机关提出。
建立公众有序参与机制，借力“外脑智慧”畅通建议渠道。条例规定县级以上人民代表大会常务委员会应当建立引导社会各方面有序参与规范性文件备案审查工作机制，畅通提出审查要求和审查建议的渠道。县级以上人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在办理审查要求或者审查建议时，可以听取提出审查要求或者审查建议的有关国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民的意见。县级以上人民代表大会常务委员会可以委托具备专业能力和条件的高等院校、科研机构、行业协会等对规范性文件进行研究论证，并为备案审查工作提供参考意见。
落实报送备案要求，推进备案审查规范化、信息化、便捷化水平上台阶。条例明确指出规范性文件应当自公布之日起三十日内报送备案。规范性文件报送备案，应当提交备案报告、政府令或者公告、规范性文件正式文本、说明和制定规范性文件的主要依据及其他参考资料。报送规范性文件备案，应当报送纸质文件和电子文件。纸质文件应当按照统一格式、一式五份报送;电子文件应当通过河北省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查信息平台报送，报送的电子文本应当符合格式标准和要求。“备案审查平台建设是推进备案审查工作的重要切入点，是提高备案审查工作质量和效率的重要抓手。”周英表示，“2019年，我省人大常委会统一规划、统一出资，建成标准一致、上下联通、覆盖全省所有立法权主体的备案审查信息平台。条例的制定，将进一步推进备案审查规范化、信息化、便捷化水平再上新的台阶。”
