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关于人大视频会议的实践与思考

来源:燕赵人民代表网   作者:张天科  2020-3-9 11:59:16

  自新冠肺炎疫情发生以来,全国各地都采取了相应措施,减少人群聚集活动,降低疫情传播风险。在这一特殊时期,一种新的互联网+视频会议形式应运而生,以网络视频会议形式召开人大会议成为了现实。

  据全国人大网站报道,2月24日,十三届全国人大常委会第十六次会议在北京人民大会堂举行第一次全会会议,会议采取现场出席和网络视频出席相结合的方式,113名常委会组成人员现场出席会议,57人通过网络视频出席会议,170人出席的会议符合法定人数。从媒体报道来看,本次会议共开了两次全体会议和两次分组审议、一次委员长会议,从发出的现场画面来看,会议采取了网络投票、举手表决的方式。

  这是全国人大常委会历史上第一次召开的网络视频会议,将载入全国人大依法履职的史册。

  另据笔者的检索,近期除了全国人大常委会视频开会外,河南、湖北、北京、上海、浙江、广东、重庆、江西、深圳、宁波等多个省、市地方人大常委会会议“以网络视频会议形式”召开,议决了相关事项,通过了疫情防控决定。从报道所附的现场照片来看,主会场是在融媒体中心,现场参会人员不多,主要是通过视频方式远程连线其他常委会委员,听取审议相关事宜,依法履职行权,完成了会议议程。所有这些,都是在抗击疫情特殊背景下会议技术的新突破,是人大历史记忆的高光时刻。

  但应当承认,在此之前,人大常委会会议以网络视频的形式召开,审议并通过相关决定,似乎没有先例。我国《宪法》《全国人大组织法》《地方地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》和地方各级人大及其常委会的议事制度和办法对人大会议能否以网络视频的形式召开,并未作出明确而具体的规定。

  当然,本次全国人大和一些地方常委会利用网络视频的会议形式召开人大常委会会议是在疫情防控的特殊时期,临时采取的应对之措,法理依据当无问题。全国和一些地方人大常委会之所以本次疫情防控期间,要采用网络视频会议,是基于新冠肺炎疫情防控工作特殊时期,受人与人之间病毒传染威胁,法定会议无法集中人员举行,只能通过网络视频的方式召开会议。按照全国人大常委会法工委的相关法律解释,在当前的特殊形势下,借助互联网等现代信息技术,部分常委会组成人员以视频方式远程参加会议,参加审议、表决,避免了人员大规模聚集流动带来疫情输入、扩散风险,有效落实了疫情防控工作要求,也保证了国家机关有效运转。这一创新做法是实事求是、务实高效的,符合宪法法律的原则和精神。

  笔者认为,在特定情形下通过网络视频方式召开人大常委会议,有助于充分发挥人大应对战争、灾害和其他公共安全卫生突发事件的功能,降低会议组织成本,提高会议召集效率,实现高效授权和人事任免,维护宪法的权威和法治的底线。

  但是基于人大会议的法定性、严肃性和会议交流的有效性考虑,这种视频开会形式的适用范围不宜扩大,只能作为特殊情况下采用的特殊手段,不宜常态化。

  这是因为这种看似创新的信息时代技术、实际上却是有违人大议事规则,有悖于人大制度权力设计和立法本意,背离了现代民主关于议会审议所蕴含的交往要求,使民意的充分表达和交流会受到影响,国家象征的作用不能得到充分发挥,会议的组织和服务工作难度加大。

  大家知道,人大会议和党政机关工作动员与安排部署会不同,它是以代议制为基本理论框架、以报告和合议为基本展开样态、以民主集中制为基本原则的会议模式,是以人大代表召集在一起通过举行大会的形式集体议事决策、履职行权的,人大代表也是以集中出席本级人民代表大会会议,审议决定有关事项,提出意见建议,参与管理国家事务,依法行使代表职权的。各级人大及其常委会也是通过定期召集人大代表和常委会组成人员全体会议集体议事决策、实现法定权力的。会议期间还有一项重要的职能是要组织人大代表审议“一府两院”和人大常委会的工作报告,“一府两院”及相关部门要到会听审,回答询问。如果不能保证人大的辩论和审议功能,视频会议的方式恐怕是不合适的。再从严格意义上来说,电视网络视频会议有其局限性,尤其是人大会议要审查年度财政预算和经济社会发展计划,以及代表议案,特别是全国人大代表,分散在地方代表团,他们既要参加分团审议,有些还要参加主席团会议。如果采取主会场和分会场的方式,他们到所属代表团开会的技术问题就很难保障。从现场效果来看,视频会议和现场会议的差别很大。通过对全国和省市人大会议的现场参与可以发现,代表在现场的交流互动,包括场内场外的互动,对大会审议决策的影响还是比较大的。比如对法律草案的修改,单行立法草案的审议等,经过代表的现场讨论,对草案修改了很多,如果只是视频会议,很难达到这个效果;又如,以无记名投票和电子方式行使选举权或表决权,就不能通过视频会议来实现。还有就是还有很多具体法律问题可能很难解决,比如法定人数问题。法律规定,人民代表大会会议,必须有三分之二以上代表出席,始得举行。如果视频开会时代表人数怎么统计上报,中间某个代表走开了,怎么算?又怎么查代表们在不在?表决和投票怎么进行?另外,从法律规定上看,代表们在大会上可以提出临时动议,可以提出议案并依法有权撤回议案,视频会议的方式很难实现。除此之外,召开人大会需要现场做好很多衔接准备工作,但是这些很难通过视频方式实现,可能会影响投票表决结果。如果否决了一个事项,怎么办?如果为了集中而将投票一律规定为举手表决,又因噎废食,削弱了人民代表大会的民主价值,还会影响会议的实质性效果。

  同时,从全国和地方各级人大视频开会的情况看,视频会议涉及的人数少、会议议程少,时间较短、程序不太复杂,无法完成参会人数多、会议内容多,时间较长、程序比较复杂的人代会。所以,人大召开网络会议时,参会人员不宜过多。采用网络视频形式召开人大常委会会议,同样要满足召开会议的基本条件,即出席人数达到法定要求。利用新媒体召开会议对硬件设备的要求比较高,除了组织会议的主体设备外,还要求每位参会人员也能够拥有和熟练操作相关设备,才能满足会议召开的法定条件。

  最后,需要说明的是,在我国,人代会的政治性、法律性、程序性很强,与党政干部会有很大不同,涉及代表人数多,耗费时间长,会议内容多,程序比较复杂,规格较高,政治仪式很强。现行法律赋予县级以上人民代表大会的职权有15项。要实现这些法定权力,监督“一府一委两院”工作,则必须通过集中开会来实现,不能指望靠电视网络视频会议听听报告、举举手、走过场来完成。

  因此,从法律上来看,在特定时间、基于特定理由,以网络视频的形式召开人大常委会会议应当是例外,而非常态。视频会议也只适宜是特殊时期,议题较为单一,时间较短、审议过程简化,程序简单、规模不大的会议;不宜通过网络视频会议的形式完成复杂的任务,例如高强度的立法审议、进行尚存重大争议事项的表决等,更不宜将其应用到全国和地方人民代表大会会议上。

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