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论完善人大代表履职保障制度

 
2020-2-14 13:38:53   来源:燕赵人民代表网   作者:张天科    

  我国现行宪法和法律对人大代表执行代表职务在经济、人身、法律责任等方面都规定特殊保障,主要是言论表决免究权,人身特别保护权,执行代表职务生活和组织保障权等。新时代条件下,健全完善人大代表执行代表职务的保障制度,需要从完善代表的生活保障权、言论免责权、人身特别保障权的保障制度,完善代表执行代表职务的时间和物质保障措施,以及加强有关服务机构建设和组织保障等方面入手,保证人民代表大会代表依法行使职权,积极参与国家事务的管理,发挥代表在国家政治生活中的主体作用。

  一、以立法形式规定代表的生活保障权。生活保障权是指代表因职务而享有的各种生活待遇的权利。这里主要包括执行代表职务所需补贴、报酬。目前因为我国实行兼职代表制,代表的个人薪水是由代表个人担任的其他职务或工作形式来解决,代表法第三十二条第一款规定:“代表按照本法第三十一条的规定执行代表职务,其所在单位按正常出勤对待,享受所在单位的工资和其他待遇。”第二款规定:“无固定工资收入的代表执行职务,根据实际情况由本级财政给予适当补贴。”代表法第三十三条规定:“代表的活动经费,应当列入本级财政预算。”但在实际操作上,并没有代表的固定职务补贴,只是在组织代表视察时统一发一定补贴,开会期间有为数不多的补助费,闭会期间参加代表活动、参与视察调研,无固定工资收入的代表执行职务没有任何报酬,全凭义务和热情;每年列入本级财政预算代表活动经费很少,难以满足代表工作的实际需要。因此,建议地市以上以立法形式完善代表的生活保障权。只有将代表的活动经费与当地经济发展相匹配,列入本级财政应当规定到合适的水平,确保代表在会议和闭会期间所有执行代表职务的行为,其所在单位按照正常出勤对待,享受单位工资和其他待遇。无固定工资收入的给予适当补贴。

  二、进一步完善言论免责权制度

  宪法和代表法都规定了“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究。”在实践中,这个条文中的“各种会议”可以解释为包括大会全体会议、分组会议、代表团全体会议、代表团小组会议上的发言和表决不受法律追究。同时,人大代表在应邀列席人大常委会会议、人大专门委员会会议以及列席原选举单位的人大会议及人大常委会会议上的发言,也不受法律追究。目前从总体上看,和西方国家议会不同,我国各级人大会期太短,人民代表在“各种会议”上发言的机会并不多,除了发言和表决外,通过其他方式执行代表职务、行使代表权力较之发言这种行为概率大得多。比如与其他代表联名提出议案、候选人、质询案、罢免案,就会议的程序性问题提出临时动议等,都属于代表职务行为,由于这些行为需要达到法定的人数才有效,最初产生意向的代表无疑需要在会外、会后积极游说、联络沟通其他代表,采取交换意见、宣传说服等活动。此外,代表在闭会期间的一系列活动,如(1)提议临时召集人大会议。(2)组织并参加本级人大的代表小组,参加下级人大的代表小组活动,如开展就地视察;进行调查研究;了解法律的贯彻实施情况;听取群众意见和要求,向有关国家机关反映。(3)开展视察活动。有两种方式,或根据人大常委会统一安排,对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察,视察时代表可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人,被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见;另一种是代表持代表证就地进行视察。视察时,可以向被视察单位提出建议、批评和意见,但不直接处理问题。(4)参加执法检查。(5)与原选区或选举单位的人民群众保持联系,征求和反映群众的意见,向有关部门提出批评、建议等。(6)向国家机关提出书面建议等。如果对代表在上述这些非会议场所的活动中的言论不加以适当保护,也会影响代表执行职务和发挥代表作用。比如,对被视察单位的工作提出批评、意见和建议是否构成有关部门追究代表法律责任的一种理由?当然,从宪法和法律规定代表言论免责权的本原含义上看,言论免责权的范围并不能延伸至会外,但在实践中如果不对代表在会外从事执行代表职务的言论进行一定的保护,势必束缚代表的手脚,影响他们忠实地履行代表职责。当然,如何保护、保护到什么程度,值得研究。

  三、进一步完善人身特别保护权制度

  根据宪法和代表法的规定,县级以上的人民代表在人大会议期间,非经本级人民代表大会会议主席团许可,在人民代表大会闭会期间,非经本级人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者刑事审判。人大代表如果因现行犯被拘留,执行拘留的机关应当立即向该级人大主席团或者人大常委会报告。对县级以上的人大代表采取法律规定的其他限制人身自由的措施,也须经该级人大主席团或人大常委会许可。代表法还规定:“乡、民族乡、镇的人大代表,如果被逮捕、受刑事审判,或者被采取法律规定的其他限制人身自由措施,执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的代表大会。”从上述规范内容来看,对代表的人身特别保护权制度包括两个程序性制度:许可制度和报告制度。从实践来看,仍需要完善五个方面:一是许可制度中的程序性规范不清晰。无论是人大主席团或者人大常委会,其作出许可决定应当通过投票表决还是举手表决;提请许可的机关应当口头申请还是书面申请,如果一律要求书面申请,则内容应当包括哪些事实依据、证据材料和法律依据;受理报告的人大主席团或者人大常委会应当考虑哪些因素来决定“许可,”是否只能“许可”而不能不“许可,”假设它作出不“许可”的话如何处理。还有,受理报告的人大主席团或者人大常委会应当在什么时限内作出“许可。”这些问题均无规定。可见,应当专门对这方面的“许可”程序进行细化。二是对“人大代表如果因现行犯被拘留,执行拘留的机关应当立即向该级人大 团或者人大常委会报告”之规定,这里的报告可以是口头方式还是书面方式,受理报告的机关是否需要讨论审议,如需要则应当采取什么形式,如经讨论认为拘留不当的话如何处理,法律没有明确。对于“乡、民族乡、镇的人大代表,如果被逮捕、受刑事审判,或者被采取法律规定的其他限制人身自由措施,执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的代表大会”之规定,由于乡镇级人大不设常委会,只有主席团,在乡、民族乡、镇的代表大会闭会期间,如何受理报告,是否由团受理即可,这些问题也没有明确。对于实践操作是很不利的。三是对于“其他限制人身自由的措施”的规定如何理解?除了宪法、代表法规定的逮捕、刑事审判和拘留三种形式外,其他限制人身自由的措施是否应当包括诉讼法规定的监视居住、取保候审、行政拘留、司法拘留等措施,实践中并未达成共识。我国其他法律还规定了不少限制人身自由的措施,如刑事诉讼法和民事诉讼法规定的拘传、集会游行示威法规定的强行遣返、卫生检疫法和传染病防治法规定的对染疫人员的强制隔离、治安管理处罚条例规定的对酗酒者的强制禁戒、国务院强制戒毒办法规定的强制戒毒、卖淫嫖娼人员收容教育办法规定的收容教育,甚至监察部门根据监察法采取的“两指”措施,党的纪律检查委员会采取的“两规”措施,都不同程度地限制了人身自由,这些是否属于代表法规定的“其他限制人身自由的措施,”立法和执法上都不甚明确,需要完善。四是有学者认为,确立人身特别保护权的目的在于防止对人大代表进行打击、报复、陷害,以保证其依法顺利履行职务。因此,建议通过法律解释将所有法律法规中规定的限制人身自由措施涵盖于“其他限制人身自由的措施”之中。同时,根据不同情况,将其区别为三种报批程序:(1)非经本级人大主席团或人大常委会许可不得采取的,如拘传、监视居住、取保候审、行政拘留、司法拘留、收容教育、劳动教养等;(2)对在紧急情况下必须先采取措施,然后再向人大主席团或人大常委会报告的,如强制遣返、强制禁戒、强制戒毒等:(3)不需要经人大许可或向人大报告,但应在事后向人大通报的措施,如对染疫人员的强制隔离措施等。五是各种强制措施的转换是否需要重新报批的问题。在刑事诉讼程序中,拘留、逮捕、审判分属于不同的诉讼阶段,一般由不同的机关执行。对于某一个代表而言,每转换一次强制措施是否都应向人大报告,法律无明确规定,实践中各地做法也不一。有学者建议,鉴于每一强制措施性质不同,执行主体不同,因此每转换一次都应按照规定程序报批。这样有利于人大掌握涉案代表案件的进展情况,防止侵犯代表权益的事件发生,同时也可以监督执法机关严格依法办事。

  四、进一步完善执行代表职务的时间和办公条件保障措施

  代表法对代表执行代表职务的时间保障和办公条件保障作了较具体的规定,但从实践来看,有关条文还是比较原则,并不能适应执行代表职务的实际需要,许多代表并没有专门的代表工作办公室,只能利用自己的住宿或单位的办公室来接待群众,履行代表职务;由于本职工作繁忙,只能牺牲休息时间从事代表工作;一些忠实履行职责的代表在投入大量时间、精力从事代表工作中,也没有专门的助手、秘书来帮助。时间保障方面,不少代表在闭会期间很少参加代表活动,为此一些省市制定代表法细则对不同层级的代表在闭会期间的活动时间作了较为严格的规定,通常要求省级和设区的市的人大代表一年参加代表活动的时间不得少于20天,不设区的市和县级人大代表不得少于15天,乡镇人大代表不得少于10天,但实际上这个标准很难达到,说到底还是与兼职代表制有关。至于办公条件保障问题,我国目前只给驻会的人大常委会委员配备办公室,代表办公没有一个固定的办公场所。因此,有必要借鉴先进国家的做法,高度重视建设和完善代表大会的服务性、辅助性机构及其制度,我国现有的人大服务内容主要还是有关办公机构集中在会议期间编制文件和信息简报、收集提案和议案、组织发布新闻、提供翻译服务以及后勤服务等方面,为代表执行代表职务提供专业性、技术性强的机构比较缺乏,需要适时健全加强。

  五、进一步完善代表履行职务提供组织和服务保障

  代表法明确规定:“县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构,为代表执行代表职务提供服务保障。”当前,一是认真落实保障代表知情权的各项具体措施,及时向代表提供代表依法履职所需要的有关方面的信息或者材料。二是坚持代表联系制度,做好邀请人大代表列席人大常委会会议、参加常委会执法检查以及其他有关活动的工作,不断扩大代表对常委会活动的参与。三是坚持定期组织代表辅导培训和参观学习,组织好人大代表的有关视察、专题调研、履职学习和考察等活动,督促开展好代表小组活动,为代表审议好有关议案和报告、提出高质量的议案或者建议、批评和建议提供帮助,为代表密切联系人民群众做好相关的组织、协调等工作。四是召开代表活动经验交流会、座谈会、研讨会,交流和总结代表活动经验,通报有关情况,商讨开展代表工作,活动的办法和措施;做好代表依法履职经验的总结工作、对代表履职情况和事迹的宣传工作。五是建立代表的接待日,定期接待人大代表的来信来访,了解和解决代表工作和活动中的具体问题和困难,有条件的地方可设立代表工作室、代表服务室,配置和引进人大专职助理,在代表活动的时间、经费以及代表合法权益保障的其他方面,为保障他们履行职务提供必要的服务。作者:张天科(陕西省宝鸡市金台区人大机关干部)

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