党的十九大报告强调，完善中国特色社会主义法治体系，必须坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等;坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方参与立法的途径和方式，拓宽公民有序有效参与立法途径，保障公民权利。
公民参与立法是公民政治参与的一部分，也是提高立法质量的客观要求。《中华人民共和国立法法》(以下简称立法法)进一步明确了公民在立法领域的参与权，提出立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。
一、公民参与立法的主要形式和途径
公民参与立法，是指在制定规范性法律文件的活动中，立法机关以外的公民或社会团体参与立法听证、论证、调研活动。
公民参与立法具有重要的意义：首先有利于促进民主立法。真正反映最广大人民的共同意愿、充分实现最广大人民的民主权利、切实维护最广大人民的根本利益。立法为了人民，依靠人民。其次有利于避免部门利益倾向，提高立法质量。公民参与立法使得立法活动变得更具有开放性。立法主体(尤其地方政府的行政立法)往往考虑自身的利益多，总想通过立法加强及增加本部门的职权，加重公民违反法律之后的处罚，而对公民权益的保护及对部门职权的监督涉及的较少，权利义务设置的不合理。规范性法律文件公布实施后，再由本单位执行实施。他们既是立法者又是执行者，这样的立法容易形成一种立法垄断，对公民权益的保护及社会主义法治建设是不利的。通过公民参与到与自身利益密切相关的立法活动中，可以对部门利益产生一种制衡和社会监督，能够更好地体现民意，广集民智，提高立法质量，进而使制定出来的规范性法律文件能够有效实施
近年来，河北省人大常委会在立法过程中注重引导公民参与地方立法，采取多种措施畅通公众利益的表达渠道，支持和鼓励人民群众参与地方立法。主要有下面几种：
一是公开征集立法项目。每年9、10月份，通过报纸、网络等媒体向社会公开征集立法项目，任何单位或个人均可提出地方立法项目建议。立法计划制定后，将其在各种报纸、网络等媒体上公布，使公民和社会团体能够及时知晓河北省人大立法的动态。
二是书面征求有关部门和人员对法规草案的意见。将每一部法规草案及有关立法说明资料寄给人大代表和有关机关、团体、企业事业单位及专家学者，征求他们的意见。
三是公布法规草案征求群众意见。从2001年开始，除了涉及面广的法规草案坚持在主要新闻媒体上公布之外，凡是进入河北省人大常委会审议程序的每一件法规草案，在省人大信息网全文公布，公民和社会团体可以通过电子邮件、电话和书面材料的方式提出意见和建议。
四是召开座谈会征求意见。在立法过程中，随时根据需要，邀请有关部门特别是邀请与法规草案有关系的部门、人员及法学专家学者参加座谈会，以使各方面的意见特别是不同的意见都能得到较充分的反映。针对法规草案中的重点、焦点、难点问题，带着草案修改稿到基层召开座谈会，听取基层单位和广大群众的意见。
五是委托专家起草法规草案。如《河北省支持和鼓励个体工商户私营企业发展条例》《河北省草原条例》等是由河北省人大常委会相关工委牵头，组织有关部门及专家学者起草的;《河北省邮政条例(草案)》，则是行政部门直接委托河北经贸大学法学院起草的法规案。
六是举行立法听证会。本省重大的、与广大群众利益密切相关且有关各方存在较大争议的立法事项举行立法听证会，公开听取各方面的意见。河北省十届人大常委会以来，先后就《河北省支持和鼓励个体工商户私营企业发展条例》(2001年)、《河北省奖励和保护见义勇为人员条例》(2004年)、《河北省实施<中华人民共和国道路交通法>办法》(2006年)、《河北省国土保护和治理条例》(2015年) 等四部条例草案，举行了听证会征求意见。在听证会召开之前，首先在媒体上公开征集听证内容;听证会上，各方充分发表意见、陈述观点;听证会后，将陈述人的意见较好地吸纳到法规草案之中。召开听证会，为法规草案的审议修改提供重要参考依据，为公民参与立法提供平台，为法规的实施奠定较好的群众基础。
七是聘请立法顾问，加强与智库、高校紧密联系与合作，对法规草案进行论证。河北省人大法制委、常委会法工委从河北省院校、科研单位及省司法部门中聘请了13名法学专家和法律实践工作者，担任立法顾问，邀请他们参与立法，对法规草案中的疑难问题进行研究，提出论证意见。河北省人大法制委、常委会法工委每接手一部法规草案，都征求立法顾问的立法意见。立法顾问通过参加立法听证会、论证会、座谈会以及其他有关会议，积极为河北省的地方立法提供理论支持与咨询服务。其中，河北省人大法制委、常委会法工委与河北经贸大学法学院联合成立了“河北地方立法评估中心”;与河北省立法研究会建立了长期合作关系，充分发挥研究会在立法、执法、法律研究、法律服务方面的人才资源优势。
立法活动中，发扬民主、倾听民意、集中民智，保障公民通过多种途径参与立法，根据河北省立法实践，主要的参与途径有：
第一，公布有待制定的法规草案。对公开的时间作明确规定;统一刊载法规草案，以便于社会各方面了解咨询。
第二，编制立法规划公开征询社会各方面的意见。通常情况下，立法规划、立法计划面向社会各方面征求意见的范围越广泛，途径越多，该立法规划、计划就越能反映真实的立法需求，就越能体现大多数人的意志和利益。比如，河北省五年立法规划本来没有《河北省封山育林条例》，在2004年召开的河北省第十届人民代表大会第二次会议上，省人大代表许淑凤牵头，向大会提交了《关于制定<河北省封山育林条例>的议案》，这次大会还收到另外两份封山育林立法的议案。这些都体现了公民的立法呼声，推动了河北省封山育林立法的进程。随后，河北省人大常委会很快启动了立法程序，《河北省封山育林条例》于2004年9月27日河北省十届人大常委会第十一次会议上获得高票通过。由于该条例在全国属于封山育林方面的第一部创制性法规，引起了全国各地广泛关注。林业部还把原本在外省召开的封山育林现场会，改在了河北省召开。
第三，完善立法论证、听证、法规草案公开征求意见、书面征求意见制度，健全向下级人大常委会征求意见机制。对召开立法论证会、听证会的形式，参加的人员等进一步规范化、制度化。目前，河北省立法听证制度还存在一些不足之处，需要在保障公民有序参与方面作出拓展，作出制度改善。除了法定的立法听证，积极探索非正式听证等制度，使公民参与立法的渠道更加多元，有更多的选择。例如，在某一法律草案征求各方意见的时候，主动上门或创造条件，便利政府有关部门、社会团体、人民群众将其意见通过口头或书面方式提交地方立法机关，也是一种有益的做法。
第四，地方法规清理工作要有序组织公民参与。在地方法规中，一些不适应依法治国、建设社会主义法治国家要求的、与社会现实相脱节的地方性法规、规章，需要通过一定的法律程序加以清理，促进中国特色社会主义法律体系的完善。应该建立日常性、经常性的监督制度，让公民参与进来。
二、公民参与地方立法存在的问题及原因简析
近年来，河北省立法机关为公民参与立法开辟了多种参与渠道，在一定程度上激发了公民参与地方立法的热情，给河北省的立法工作带来了生机和活力，有效地解决了一些广大人民群众关心的难点、热点问题。在实践中，公民参与立法的方式有限，范围不大，积极性不高等各种因素限制了公民参与立法的广度和深度。综合起来，大概有以下几种原因：
第一、“官本位”思想的影响。首先，对于某些公权力部门的工作人员来说，“官本位”思想在某些人观念中仍然存在，他们认为，立法是国家机关的职责，这和老百姓没什么关系，当涉及到公共利益的立法时，要么是不公布具体的信息，要么是信息不能有效地传达给公民;其次，对于某些公民来说，他们也是这样认为，这都是国家要干的事儿，跟自己没关系，“事不关己，高高挂起”，对立什么法，怎么立法不那么关心。
第二、公民的主动性和积极性有待加强。公民大部分都是“被”参与立法，不是主动参与到立法活动中去，缺乏主动性和积极性。
第三、法律知识文化水平的限制。虽然我国进行了多次普法教育，效果也比较明显，公民的权利意识也有明显提高，但是，在通过参与立法这种方式实现自己的权益这一方面，大部分公民还是认识不足，认识不到立法会对他们的利益产生影响。
第四、制度保障不足。宪法和法律对公民参与立法的整个流程没有一个完整的制度设计，全国地方各立法主体对此也规定的不尽相同。有的规定比较具体，参与的方式、范围等规定的较为详细;有的则规定的笼统，仅在规范性文件中规定，明确在立法的过程中要公民参与，但是如何参与则规定的很少，从而缺乏可操作性。尤其是河北省在立法信息反馈方面，立法主体做得不够好：公民就法规草案表达了观点、看法后，对于观点是否被采纳，为什么采纳，为什么不采纳，立法主体给予回应的很少。
三、拓宽公民有序有效参与地方立法的对策与建议
为了进一步加强与改进公民有序有效参与地方立法的渠道和途径，提出以下意见与建议：
第一，进一步完善公民有序参与地方立法的法律规定。应当在现有基础上，进一步制定和完善公民有序参与立法的法律规定，将公民参与立法作为立法特别是地方立法的必经程序，不断扩大公民参与立法的范围和途径，切实保障公民参与立法的权利。
第二，进一步完善公民参与地方立法的机制。应当定期向社会公布立法规划，就立法事项征询公民意见。应当建立健全立法论证、听证、评估机制，充分发挥听证会、论证会、座谈会的作用，广泛征求社会各方面尤其是基层单位和广大群众的意见和建议，认真听取专家学者的意见和建议，努力提高立法调研的针对性和实效性。要不断完善公布立法草案的工作机制，建立健全采纳公民意见的反馈机制，积极回应社会关切，切实增强公众参与立法的实效。应当完善人大代表参与立法的工作机制，把办理人大代表议案建议同制定修改法律结合起来，把邀请人大代表参与常委会活动同提高法律草案和审议质量结合起来，认真吸收人大代表提出的意见和建议，充分发挥人大代表在立法工作中的作用。应当不断完善法律草案起草过程中的沟通协调机制，充分发挥法律委员会统一审议和专门委员会审议的作用，调动各方面积极性。应当合理确定立法项目，建立健全立法项目论证制度。
第三，建立公民参与地方立法的诉求收集、评估、处理、反馈机制。应当探索建立不同利益群体权益诉求的收集、整合、协调和平衡机制，把社会不同利益群体的利益诉求通过法律规定的程序收集上来，使之成为立法依据。应当发挥工会、共青团、妇联等人民团体和企业家协会、消费者权益保护协会等社会组织和其他各种社会中介组织的积极性，在立法过程中充分表达相关利益群体的意见和建议。应当充分发挥网络的作用，通过互联网及时广泛征集社会各阶层各方面对于立法的意见和建议。应当建立健全立法参与的反馈和评估机制，对于征集的公民意见和建议要有科学、客观的评估和处理标准，对采纳的公民意见和建议须作出必要的反馈。特别是在制定与广大人民群众利益密切相关的法律法规时，应当广泛听取意见，及时反馈意见建议的采纳情况。
第四，建立立法基层联系点工作制度。在河北省内选择若干县乡和基层单位，直接征求基层单位和广大群众对法规草案的意见、建议，及时了解法律法规的实施情况。应当完善公民旁听人大常委会会议制度，人大常委会会议审议法规时，允许公民旁听、提出书面意见。（执笔：李进章、吴桐、陈健）
