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改革开放40年来人大代表工作的进展和启示

 
2018-12-4 15:13:45   来源:中国人大网  

  改革开放40年来,适应新的历史时期经济社会和民主政治发展的需要,在党中央和地方各级党委的坚强领导下,在各级人大及其常委会的精心组织下,在人大代表和人大工作者的积极努力下,在社会各方面的大力支持下,我国的人大代表工作取得重要进展,亮点频仍,成就斐然,为各级人大及其常委会依法行使职权、人民代表大会制度的坚持和完善、国家其他各项事业的健康进行,作出了重大贡献。

  一、人大代表工作经历的四个发展阶段

  (一)1979年选举法、地方组织法重新制定等开启代表工作恢复和探索阶段

  党的十一届三中全会总结历史经验教训,提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制,使民主制度化、法律化的任务。1979年7月五届全国人大二次会议通过关于修正宪法若干规定的决议和选举法、地方组织法的重新制定,1982年12月五届全国人大五次会议通过现行宪法和全国人大组织法,1987年11月全国人大常委会议事规则、1989年4月全国人大议事规则的制定,以及选举法、地方组织法的两次修改等,对人民代表大会制度进行了重大完善,也为人大及其常委会行使职权、为人大代表执行代表职务提供了必要的法律依据和制度保障。各级人大及其常委会努力履行宪法和法律赋予的职责,人大代表工作有了空前进展。这一阶段,代表工作的理论探讨比较活跃、实践探索比较稳妥,内容不断丰富、方式不断扩展,人大代表作用开始增强。

  (二)1992年代表法制定开启代表工作总结和规范阶段

  1992年4月七届全国人大五次会议通过的全国和地方各级人大代表法,总结了此前开展代表工作积累的成熟经验和做法,根据实践的需要,系统地从法律上专门规定了规范和保障代表执行职务,使代表工作更加直接有法可依。此后选举法、地方组织法的进一步修改和完善,为代表的选举和参与人大及其常委会活动提供了更多法律保证。地方人大及其常委会也结合本地实际制定了相关的代表工作规范性文件。这一阶段,全国和地方各级人大及其常委会依法做好代表工作,各级人大代表依法履行代表职责,并在实践中不断加以总结和规范,代表在现实生活中发挥的作用越来越大。

  (三)2005年中央9号文件出台开启代表工作加强和提高阶段

  十届全国人大常委会在往届的基础上更加重视代表工作,从2004年起就在改进代表议案、建议工作和规范代表在闭会期间活动等方面开展调查研究,尝试新的探索。2005年5月中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》即当年的9号文件,对在新的历史条件下代表工作面临的一系列新情况的处理、新问题的解决,充分发挥人大代表作用,不断提升代表工作水平,具有里程碑式的意义。随后全国人大常委会委员长会议原则同意并由办公厅印发了多个配套性相关工作文件。2010年10月代表法、2004年10月和2010年3月选举法、2004年10月地方组织法、2009年4月全国人大常委会议事规则的进一步修改和完善,其他有关法律的制定,为加强和保证代表工作提供了更加有力的法律依据。地方各级人大及其常委会以及一些机关、组织,也都结合自己的工作实际制定或者完善了相关的代表工作制度。这一阶段,建立健全支持、规范、保障人大代表依法履行职责的各项具体制度,进一步增强代表工作实效,逐步成为全国和地方各级人大及其常委会和人大代表的共识。

  (四)2012年党的十八大开启代表工作与时俱进、重大成就阶段

  党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,人大工作取得了历史性成就,十二届全国人大常委会的代表工作有许多亮点,全社会更加注重支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。党的十八届三中全会根据全面深化改革的需要,提出推动人民代表大会制度与时俱进,要求加强人大常委会同人大代表的联系,充分发挥代表作用;通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系。2015年6月中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》即当年的18号文件,也从几个方面提出了进一步加强和完善基层人大代表工作的要求。2015年8月全国人大常委会对地方组织法、选举法、代表法的修改,为在新形势下开展代表工作提供了更为完备的法律保障。2016年1月中共中央发出的《关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》即当年的3号文件,又对人大代表的选举和履职管理监督工作等提出明确要求。2017年10月党的十九大要求加强人民当家作主制度保障,支持和保证人大依法行使职权,更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。党的十九大以来,习近平总书记、栗战书委员长关于新时代的人大代表工作又有新的提法和要求。这一阶段,人大代表工作站在一个新的历史起点深化和拓展,各级党委和国家机关特别是人大及其常委会进一步尊重代表主体地位、充分发挥代表作用,会议期间的代表工作进一步加强,闭会期间的代表活动进一步活跃,代表工作的理论和实践取得重大进展。

  二、人大代表工作几个方面的突出进展

  (一)代表选举科学规范风清气正

  1979年7月关于修正宪法若干规定的决议,明确规定县级以上的地方各级人大设立常委会,县级的人大代表改为由选民直接选举;重新制定的选举法,对我国人大代表选举制度有一系列改革和发展,包括直接选举的范围由乡镇一级扩大到县级,代表的等额选举改为代表候选人人数多于应选代表名额的差额选举,明确各政党、人民团体或者选民、代表两个渠道都可以提出代表候选人,选举代表一律采用无记名投票方式等。此后,选举法又先后进行了六次修正,使我国人大代表选举制度更加民主、科学、有效,选举程序和选举办法更加简便、易行、规范。特别是2010年3月对选举法的修改,根据党的十七大的要求明确实行城乡按相同人口比例选举人大代表,使代表选举更好地体现人人平等、地区平等、民族平等的原则。每次全国人大代表选举,全国人大常委会审议通过有关代表名额的确定、分配和或者选举办法、方案的决定。县级以上的地方人大及其常委会也在法规或者制度上加强了对代表选举工作的主持、指导或者领导。自1979年以来,我国共依法进行了11次乡级、10次县级和8次设区的市级以上的人大代表选举,成为我国人民民主的伟大成功实践。为了保证人大代表选举工作依法有序顺利进行,这些年来全国和地方各级人大常委会党组都针对新情况、新问题,在调查研究的基础上依法提出关于做好有关选举工作的意见,以中央或者当地党委文件的形式下发执行,切实加强了党的领导。还加强了人大常委会对选举工作的组织,有关机构会同党的组织、宣传等部门出台有关方案,举办换届选举工作学习班,有的地方还组成换届选举工作联席会议,并做好换届选举的日常联络和服务工作。近年来在党中央领导下,依纪依法严肃查处湖南衡阳破坏选举案、辽宁拉票贿选案,代表资格审查工作大大加强。最近这一次代表选举,强调三者有机统一和严明换届纪律,注重把好代表“入口关”、选举组织关和全过程监督关,确保了选举工作风清气正、选举结果人民满意。

  (二)代表履职依法依规求真务实

  一是提高代表审议工作的水平和效能。为了规范人大代表在人大会议期间的审议工作,全国人大组织法、地方组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、代表法等法律作出了若干明确的规定,2010年10月代表法修改时特别增加了围绕会议议题发表意见、遵守议事规则的内容规定。地方人大及其常委会也通过制定和完善议事规则或者办法等,不断加强审议工作的规范化建设。实践中,各级人大及其常委会依据有关法律或者法规的规定,不断改进议事形式、规范审议程序、提高审议质量,并完善表决制度来集思广益、凝聚共识。普遍在人大会议前组织人大代表做好参加有关审议准备工作,在人大会议期间通过各种会议形式方便代表发表审议意见。贯彻落实2005年5月中央9号文件以来,特别强调以高度负责的精神,努力提高代表审议议案和报告的水平和效能,提高审议工作的质量。大会主席团还督促有关机关负责人到会听取意见、回答询问。会后,人大及其常委会有关部门将代表的审议意见加以整理送交有关单位和部门,督促有关机关积极采纳代表的意见建议改进工作并及时反馈。

  二是注意代表议案建议提出和办理质量。根据1982年12月全国人大组织法的规定,从1983年6月六届全国人大一次会议开始把代表提案制度改变为代表议案和代表建议制度,1986年12月地方组织法也作了相应修改。1989年4月的全国人大议事规则根据宪法、全国人大组织法和实践经验进一步对全国人大代表依法提出议案和建议及其办理作出详细规定,1992年4月的代表法明确代表议案和建议的提出和处理要求。2005年5月中央9号文件及配套的全国人大代表议案处理办法、全国人大代表建议处理办法等工作文件,对代表议案和建议的范围、提出、处理、检查督促等各个环节作了进一步的细化和完善,2010年10月代表法的修改在法律上又作了若干具体规定。地方人大及其常委会也及时制定和完善代表议案、建议提出和处理的法规和相关制度、办法,为这项工作的开展提供了比较完备的法治保障。实践中,人大及其常委会引导代表提出议案和建议时,注意符合法律规定和有关要求,建立在调查研究、认真准备的基础上,与闭会期间的代表活动相结合,注意选题,认真了解人民群众的诉求和有关机关、组织这方面已有的规定和做法,利用好有关机关、组织特别是人大常委会的办事机构和工作机构的服务保障。在人大会议上,调整大会日程为代表提出议案和建议提供便利条件,加强大会秘书处议案组的工作力量。在抓好代表议案和建议提出质量的基础上,坚持把办理代表议案和建议作为支持和保障代表依法履职的重要环节,督促有关机关、组织进一步健全办理机制,改进办理方式,加强与提出议案或者建议代表的联系和沟通,采纳代表议案和建议的内容解决问题、改进工作,努力提高办理质量。在议案办理中积极发挥代表议案在人大立法、监督等工作中的作用,与制定和完善人大有关工作规划和计划有机结合,不断提升人大及其常委会工作的水平和质量。积极探索办理代表建议的新举措,对会议期间代表建议综合分析、统一交办,会同“一府两院”加强统筹协调,建立责任制,形成办理合力,共同推动解决问题,还确定若干需要重点办理的代表建议由有关方面督办。近十年来各级人大常委会会议还安排听取和审议有关方面代表建议处理情况的报告,黑龙江、广东、江西等地还开展对这项工作的第三方评估或者检查督促活动等。

  三是注重代表视察和专题调研活动的实效。代表视察制度始于1955年8月一届全国人大常委会二十次会议通过的关于全国人大代表和省级人大代表视察工作的决定。改革开放后,全国人大常委会办公厅先后于1985年12月发出关于改进全国人大代表视察办法的意见、1987年7月发出关于全国人大代表持证视察的意见,改进了全国人大代表视察工作。地方人大也对这项工作制度加以效仿。1992年4月的代表法明确把代表视察作为大会闭会期间代表活动的重要方式之一规定下来,2015年8月的地方组织法、代表法修改明确了乡镇人大代表根据本级人大主席团的安排开展视察活动。实践中,各级人大及其常委会在代表集中视察工作方面有计划、有组织、有督促、有落实。确定视察的题目、内容、方式方法、时间等都注意听取代表和有关方面的意见,选择被视察、调研单位兼顾不同类型,便于代表全面、客观地了解真实情况。视察期间,注意听取有关方面的工作汇报,进行实地考察,掌握经济社会发展、依法行政、公正司法等第一手资料,为参加大会审议、提出议案和建议作准备。代表个人持证视察活动也得到引导,健康开展。代表专题调研是在2005年5月中央9号文件和2010年10月修改后的代表法中明确规定的,2015年8月代表法修改时又扩大到乡镇人大代表。专题调研一般安排在年中,主要与代表提出议案和建议相结合。为增强专题调研的实效,不少地方扩大时间跨度、选题范围,并注意规范活动方式,调研之前精心拟定调研题目和调研方案,调研过程中深入群众、深入实际掌握第一手资料,调研后还提出有情况、有问题、有建议的调研报告,其中有的调研成果在代表议案和建议中得到体现,或者直接为中央和地方决策提供重要参考。

  四是让代表小组真正活起来动起来。1979年7月的地方组织法规定,县乡人大代表分工联系选民,有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组,协助本级人民政府推行工作。1987年6月的关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见对全国人大代表建立代表小组作出了规定,省级人大常委会也按照这个意见的要求组建了省级人大代表小组,并定期开展活动,取得了较好效果。1992年4月的代表法,把代表小组活动扩大到各级人大代表,并作了更为详细的规定。2005年5月的中央9号文件,规定代表在大会闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式,2010年10月的代表法修改进一步将这一规定上升为法律。实践中,各级人大及其常委会重视代表小组建设,列入自己的工作日程,强化措施、加强指导,许多地方做到“年度有计划,平时有安排,活动有内容,年终有总结”。按照便于组织和开展活动的原则,根据代表的意愿协助代表组成代表小组包括区域的、专业的代表小组,特别注意推选好代表小组的组长和联络员。代表小组以统一组织、集中活动为主,也有的根据活动的内容采取统一安排、分散活动的方式进行。将代表小组活动同人大常委会的工作结合起来,及时将人大常委会的工作重点以及会议即将审议的议题通知代表小组,邀请代表小组组长参与人大常委会有关活动,通过经验交流会、研讨会等形式促进代表小组活动质量的提高;对部分代表小组活动重点加强指导,帮助解决实际困难,推进小组活动平衡发展。及时总结、宣传和推广代表小组建设和活动好的经验。有个省的人大常委会负责同志这样归纳:“代表工作的基础是小组,代表工作的发展靠小组,代表工作的水平看小组,代表工作的潜力在小组”。

  五是积极扩大代表对常委会、专门委员会活动的参与。1987年6月的关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见第一次正式提出邀请代表列席常委会会议,当年11月全国人大常委会议事规则进一步将全国人大代表和地方人大负责同志列席会议制度写入了法律。1992年4月的代表法明确规定了代表对常委会活动的一些参与,2010年10月的代表法修改增加规定扩大代表对人大常委会、人大专门委员会活动的参与内容。实践中,人大常委会根据会议议程和工作需要,积极创造条件改进邀请代表列席人大常委会、人大专门委员会会议工作,适当增加列席人数,近年来努力保证在五年任期内让来自基层的人大代表都能列席一次有关会议。还注意扩大代表对常委会执法检查和立法、监督调研等活动的参与。根据需要召开代表座谈会直接听取代表意见,常委会在审议重要议案以及作出重大决议或者决定前将草案印发有关代表征求意见,组织有关人大代表围绕常委会审议的议案、报告进行专题调研,邀请代表参加立法、监督工作评估活动等。这些对保证代表知情权有帮助,也成为提高人大及其常委会工作质量和水平的有效途径。许多地方实现了代表参与人大常委会、人大专门委员会工作的常态化,代表作用得到进一步发挥。

  六是加强国家机关与人大代表的联系。原来更多地是讲人大常委会与人大代表的联系,国家机关都要联系人大代表这十多年来才得到重视,中央有关文件都有强调。2004年9月在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上胡锦涛总书记指出,各级党委、人大、政府和法院、检察院都要加强同人大代表的联系,为他们联系群众、开展活动、履行职责提供方便和条件。2014年9月在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上习近平总书记指出,各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系,这是实行人民代表大会制度的内在要求,是人民对自己选举和委派代表的基本要求。从人大常委会联系代表来说,1987年6月的关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见正式确定由全国人大常委会和地方人大常委会共同联系全国人大代表。1992年4月的代表法规定县级以上的各级人大常委会应当采取多种方式同本级人大代表保持联系。这些年来,各级人大常委会注意加强同代表的联系,认真听取和采纳代表的意见建议,共同提高人大工作水平。近年来全国和地方各级人大常委会还普遍建立健全了委员长会议或者主任会议组成人员、常委会委员直接联系人大代表的制度和机制,人大专门委员会、人大常委会办事机构和工作机构与人大代表的联系联络工作也有很大加强。十三届全国人大常委会还建立了到地方调研召开人大代表座谈会、与列席常委会会议的人大代表座谈机制等。“一府两院”围绕加强同人大代表的联系也积极进行探索,积累了许多行之有效的经验,包括通过一定的形式听取代表对有关工作的意见和建议等,一些机关还开设代表联络“直通车”,建立健全向代表通报情况和征求意见制度,配备专门联络人大代表的机构或者人员,并注意做好与人大常委会联系人大代表的配合工作。近年来浙江省市、县、乡三级全覆盖实行民生实事项目代表票决制,群众提议、代表票决、政府办理、人大监督,积极回应民生关切;浙江省在今年第三季度还组织省级领导干部人大代表赴代表联络站开展联系人民群众主题活动,与基层人大代表和干部群众面对面交流,得到人民群众“点赞”。

  七是密切代表同人民群众的联系。宪法、全国人大组织法、地方组织法、代表法等法律和中央有关文件、地方性法规及文件等,都对代表联系群众制度作了规定。1987年6月的关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见明确对全国人大代表同选举单位和人民群众的联系提出要求。1992年4月的代表法规定代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务。2016年7月,全国人大常委会办公厅印发了中央全面深化改革领导小组第25次会议通过的关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见,指出完善这一制度的一个重要指导思想,就是畅通社情民意反映和表达渠道,努力做到民有所呼、我有所应,进一步发挥代表的作用。地方人大常委会也普遍出台了有关代表联系群众的意见或者办法。实践中,代表联系群众的内容:一是宣传,对党的路线方针政策、宪法法律法规以及本级人大及其常委会的决议决定和有关会议精神进行宣传,并了解基层的贯彻落实情况。二是为履职作准备,围绕本级人大及其常委会工作安排,听取群众的意见和建议,为审议和提出议案或者建议、参与有关活动作准备。三是努力帮助人民群众排忧解难。代表联系群众的方式方法,包括公示代表信息、固定地点和时间联系选民或者代表、组织代表开展视察和专题调研活动、开展代表小组活动、履职报告等。近年来地方人大及其常委会特别注意创造条件加快推进工作平台(已建成遍及2800多个县市区约11.6万个代表之家、代表活动室及代表联络站等)和网络平台(完善人大网站或者建设门户网站、设立网页和电子邮箱以及微信政务平台等)建设,建立健全代表反映群众意见和要求的处理反馈机制,积极回应人民群众和社会的关切,加强代表联系群众工作的保障和指导。一些地方开展的人大代表主题活动,例如甘肃、四川等地把密切人大代表同人民群众联系与抓好扶贫攻坚紧密结合起来,充分发挥人大代表的特点开展精准扶贫,效果明显。

  (三)代表保障监督具体充分到位

  一是加强代表履职的服务保障。早在1955年2月一届全国人大常委会七次会议就通过了关于设立全国人大代表办事处的决定、关于津贴全国人大代表工作费的决定,后来由于种种原因这两项措施没有得到完全落实。1982年宪法明确规定,全国人大代表是全国人大的组成人员,享有宪法和法律规定的权利和义务以及执行代表职务的保障。全国人大组织法、地方组织法也对代表依法执行代表职务作了若干保障性规定。1992年制定以及后来修改的代表法专设一章,规定了对代表执行职务的保障,包括司法保障(言论免责权和未经许可的人身免捕权)、时间和物质保障、知情权和履职学习保障、组织保障等,要求一切组织和个人都必须尊重代表的权利,支持代表执行代表职务。在有关中央的代表工作文件和地方性法规中,也都强调保障代表依法执行职务。实践中,在司法保障方面,不少地方人大及其常委会制定并不断完善了抓代表许可的制度,并注意与有关执行机关在工作上的配合。在时间保障方面,通知代表参加人大会议和闭会期间有组织的活动,尽可能多地要求有关方面提供便利、优先保证。在经费保障方面,在财政预算中设立有人大代表专项经费,而且这些年代表活动经费不断提高,有的地方实行实报实销。在知情权和履职学习保障方面,各级人大常委会及时向代表通报常委会的重要工作,通过书面邮寄或者网络平台等方式向代表提供信息资料、征求意见;“一府两院”及时或者定期向本级人大代表通报有关情况及重大事项,提供信息资料等。人大常委会已经形成人大代表的系统培训制度,通过代表履职培训班、专题学习研讨班、代表履职交流研讨班和法制讲座等形式,有的地方采取法律知识竞赛、在线交流平台、远程学习平台等方式,不断提高代表履职能力。在组织保障方面,普遍加强代表联络机构建设,在各省级人大常委会办事机构设立全国人大代表联络处,一些地方人大常委会也在下一级人大常委会设立本级代表联络处,为代表依法履职具体提供服务保障等。注意引导代表敢于和善于运用法律武器维护自身合法权益,同时不能有超越法律的特权。全国人大常委会机关2008年进行科学发展观学习实践活动时的实践载体就是一句话:参谋助手上水平,服务保障创一流。北京市从2007年开始就形成市人大常委会统一负责、市人大常委会代表联络部门综合协调、各专门委员会和市人大常委会工作机构充分发挥作用、区县人大常委会为工作基础、各乡镇街道单位人大工作机构密切协同的代表工作整体格局。

  二是强化对代表履职的管理监督。原来的宪法和有关法律对代表的监督规定比较原则。改革开放以后的宪法、选举法、代表法和全国人大组织法、地方组织法,对直接选举产生的代表由原选区选民进行监督,间接选举产生的代表由原选举单位进行监督都有相关具体的规定。代表法单设专章规定对人大代表的监督,选举法也专章规定对人大代表的监督和罢免、辞职、补选。2014年11月中央关于湖南衡阳破坏选举案处理情况及其教训警示的通报,明确提出各级党组织要切实加强对党员人大代表的教育监督,各选举单位要切实加强对所选举的人大代表的教育监督。2016年1月的中央3号文件,明确提出强化对人大代表的管理监督。实践中,人大代表注意依法采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督,由选民直接选举的代表还向原选区选民报告履职情况。近年来在地方人大工作的实践中,还探索出一些对代表监督行之有效的方式方法,包括当选代表作出履职承诺,建立代表履职档案对代表在人大会议的工作和闭会期间的活动进行登记,通过设立的代表之家、活动室、联络站等场所和代表活动日制度接待选民,通过网络平台更便捷地联系群众并接受监督等。一些地方公开人大及其常委会的会议以及有关活动情况,保证人民群众对代表履职的知情权。加大对履职积极代表的宣传力度并推荐其连选连任,辽宁省开展了“践行总书记讲话,做毛丰美式的人民好代表”主题活动。对人民群众不满意的代表及时进行诫勉谈话,对既不接受批评又不积极认真整改的代表劝其辞职,针对违法违纪代表不断完善罢免制度和程序等。近一个时期还特别注重加强代表思想作风建设,不断提高代表自身的政治业务素质和执行代表职务的能力。近年来重庆市建立了市人大代表向原选举单位述职的制度,江苏省实现了省人大代表一届内至少回原选举单位报告一次履职情况全覆盖的目标,青海省人大常委会通过法规实现省人大代表和常委会组成人员履职管理全覆盖,都获得了群众的普遍赞誉。现在对代表履职的管理监督工作正在形成在党委统一领导下的分工合作、各司其职、齐抓共管的工作格局,确保各级人大代表在党的领导下,在人大及其常委会的组织下,忠实代表人民的利益和意志依法履职、发挥作用。

  三、人大代表工作进展的几点重要启示

  第一,坚持党的领导,坚定正确的政治方向

  中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。各级党和国家机关、社会各方面,特别是人大代表和人大机关做代表工作的同志,都必须牢固树立和增强“四个意识”“四个自信”,提高坚持党的领导、坚持中国特色社会主义政治发展道路、坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性。改革开放以来,党的历次全国代表大会报告涉及到的人民代表大会制度的论断,中央有关人大工作的文件出台,为人大代表工作提供了行动指南。全国各地方以党委名义召开的人大工作会议,以及党委转发的人大常委会党组有关意见,对人大代表工作提出明确要求。习近平总书记强调,各级党委要加强和改善党对人大工作的领导,各级人大及其常委会要坚持正确政治方向;要健全人大常委会组成人员联系本级人大代表机制,支持和保证人大代表依法履职;各级党委和政府、法院、检察院要尊重人大代表的权利。事实证明,哪里的人大代表工作开展得好,哪里的人大及其常委会工作有声有色,共同点都是自觉坚持和依靠党的领导。哪个地方代表工作出了问题,一个重要原因,就是这个地方弱化甚至放弃了党对人大代表工作的领导,湖南衡阳和辽宁代表选举中出现的问题就说明了这一点。各级党委加强和改善党对人大代表工作的领导,人大常委会党组要就代表工作中遇到的重大问题及时向同级党委请示报告,党员人大代表和党员人大干部要以自己的行动贯彻落实党的路线方针政策和党委的决策部署。人大工作包括代表工作,都要自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,通过法定程序使党的主张成为国家意志、党组织推荐的人选成为国家机关领导人员,保证党领导人民有效治理国家。

  第二,坚持人民主体,支持规范保障代表履职

  人民当家作主体现了我国社会主义民主的本质。必须坚持人民主体地位,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。党和国家机关都要密切联系人大代表和人民群众。县级以上的各级人大常委会采取多种方式同本级人大代表保持联系,为人大代表执行代表职务提供必要的条件和服务保障。“一府一委两院”作为人大监督的对象,把尊重代表的主体地位和权利作为对人大负责、对人民负责的重要要求,密切同人大代表和人民群众的联系。支持、规范和保障代表依法履职,充分发挥代表作用,是代表工作的核心,是做好人大及其常委会工作的关键。人民在国家经济与社会生活中处于的主体地位,是通过人大代表作为人民代表大会的主体地位实现的,所以必须支持人大代表依法履职。在社会主义市场经济和依法治国历史条件下,代表工作也遇到了一些新情况、新问题,所以必须规范代表履职的行为。人大代表履职的兼职特点,社会上各方面对人大代表地位和作用认识的现状,决定了必须保障代表依法履职。支持、规范和保障代表依法履职是统一的,任何把这三个方面对立起来、割裂开来或者相互取代的主张和做法,都不利于代表工作开展。2005年5月中央9号文件的出台和2010年10月全国人大常委会对代表法的修改、2015年6月中央18号文件的出台和2015年8月全国人大常委会对地方组织法、选举法、代表法的修改,充分体现了对代表代表人民依法履职给予的支持、规范和保障。

  第三,坚持依法办事,推进制度化法律化建设

  全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。党的十八届四中全会的决定提出,全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。依法治国体现在人大代表工作中,就是要注重制度化法律化建设,因为制度和法律是带根本性的。改革开放以来我国宪法和相关国家机构法律的制定及其修改,对坚持和完善人民代表大会制度作出一系列重要的规定,也对在制度上保证代表履职起到了重要作用。全国人大组织法、地方组织法在健全人大组织制度和运行机制,加强人大工作和建设的同时,分别规定了人大会议出席、列席、形式程序等方面内容,规定代表议案与建议的提出及其办理,有关质询案的提出及其办理,代表询问,人大专门委员会和特定问题调查委员会的设立及其职责,乡镇人大代表资格审查委员会的通过,代表的若干权利与义务等。代表法、选举法的制定和修改,以及中央有关人大工作若干文件的出台,是代表工作制度化、法律化的集中体现。全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、立法法、监督法等也有人大代表参与人大及其常委会相关工作和活动的规定。这些年各级党委和人大及其常委会都分别出台了相关规范性工作文件或者制度办法,在工作层面上进一步规范和保障代表执行职务的行为。公权的行使遵循“法无授权即禁止”的原则,人大代表履职和相关工作同样必须依据宪法及有关法律特别是依据代表法进行。代表工作要做到“法人法语法行”,即人大代表和做代表工作的同志,要做法律人、讲相关的法律语言、行动上自觉践行有关法律的规定;还要做到“四个遵从”,即有法从法、无法从法律问题解释、无解释从政策、无政策从惯例。

  第四,坚持民呼我应,充分发挥代表作用

  人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。各级国家机关加强与人大代表和人民群众的联系,是实行人民代表大会制度的内在要求,是人民对自己选举和委派代表的基本要求,通过虚心听取人大代表、人民群众意见和建议,积极回应社会关切;人大代表更要密切联系人民群众,为人民利益代言、为人民服务表率;国家机关和人大代表努力做到民有所呼、我有所应,来对人民负责、受人民监督。代表工作的落脚点就是更好地、充分地、进一步发挥好代表的作用,即人大代表代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。这些年来,人大代表忠实代表人民依法履职,注意处理好会议期间工作与闭会期间活动、行使权利与履行义务、集体行使职权与个人行为、代表整体利益与局部利益,以及执行代表职务与岗位职务、接受监督、提高自身素质、维护自身合法权益的关系等,人大代表作为国家权力机关组成人员的法律地位,越来越得到社会上更多的组织和个人的理解和尊重。人大决策民主化、科学化水平的不断提高,反映着人大代表参加决策能力和程度的不断提高;“一府两院”依法行政、公正司法状况的改进,反映着人大代表监督协助的力度和效果;人大代表在党和国家机关与人民群众之间发挥的桥梁纽带作用,得到了人民群众的信服和拥护。

  第五,坚持与时俱进,注重增强实效

  这些年来人大代表工作的实践证明,创新是这项工作的活力源泉,实效是这项工作的客观要求。人大代表工作必须在法律规定的框架内进行,也必须从实际出发,因为实践是检验真理的唯一标准。一方面,把法律规定的用足、用够、用活、用好、用有效,加以程序化;一些法律规定过于原则的,则结合实际工作的需要,加以具体化。另一方面,把实践证明是有效的一些经验和做法加以总结、升华或者上升为法律法规,一些不够成熟、不够完备的做法加以完善。还要本着与时俱进的精神,对代表工作进行创新,使之适应新形势的要求,能够开创新的局面。特别注意研究新形势下代表工作出现的新情况、新问题、新特点,开拓性地做好有关工作,但探索创新必须依法进行,至少不能违背法律规定的原则和精神。做任何事情都要讲究投入产出,代表工作也要讲政治成本、时间成本、经济成本,每项活动的开展都要注重其的实际效果。代表工作要有计划、有组织,注意克服形式主义,踏石留印、抓铁有痕,努力增强实效。代表工作不能于法无据于理不通于情不合,要合法合情合理,在内容安排上与法周延、与事方便,在具体方式方法上灵活多样、求真务实,在发挥代表作用上善始善终、善作善成,努力促进人大代表工作不断上新台阶。人大代表工作依法办事又要创新,保持与时俱进更要注重实干、注意实效。

  上述人大代表工作的启示集中到一点,还是要坚持三者有机统一,充分发挥代表作用。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一,是中国特色社会主义政治发展道路的优势和特色,也是人大代表工作的根本政治原则、组织原则、活动原则。代表工作要自觉坚持党的领导、充分发扬民主和依法按程序办事,努力体现和实现党的意图、人民意愿和国家意志的有机统一。在三者有机统一中,党的领导是最根本的,关键是要通过人民代表大会制度把这三者真正打通、有机统一起来。我国的根本政治制度人民代表大会制度以人民代表大会来命名,就说明人民代表大会在其中的重要,人民代表大会又是由人大代表组成的,代表工作是人大及其常委会的基础性、经常性、重要性的工作,充分发挥人大代表的作用对人大及其常委会职权的有效行使,进而对人民代表大会制度的坚持和完善,通过人民代表大会制度把三者真正打通、有机统一起来,至关重要。

  改革开放以来人大代表工作的重要进展是各级人大及其常委会工作的突出“亮点”,代表工作的潜力、空间、意义还很大,可以大有作为。栗战书委员长指出,习近平总书记高度重视人大代表工作,对各级人大代表寄予殷切期望,就支持和保障代表依法履职,密切国家机关同人大代表、人民群众的联系等作出重要论述、提出明确要求,为做好新时代人大工作特别是代表工作提供了指引和遵循,我们要认真领会好、贯彻好、落实好。委员长还提出总结代表工作经验,建立健全相关代表工作机制等。我们要在以往经验做法的基础上,以问题为导向,按照习近平总书记和栗战书委员长的要求,进一步探索新时代人大代表工作的规律和措施、办法,进一步推动代表工作理论创新和实践创新,进一步增强代表工作实效,为保证人大及其常委会依法行使职权,增强人民代表大会的生机和活力,坚持和完善人民代表大会制度,推动国家其他各项事业的顺利开展,作出新的更大的贡献。

  (作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、办公厅联络局原巡视员,现就职于中国人民代表大会制度理论研究会)

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