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审查和审议的法定运用及辨析

 
2018-12-25 8:58:28   来源:燕赵人民代表网   作者:武春  

  审查和审议都是各级人大及其常委会行使职权的法定方式。两者之间有什么联系,针对的对象有无不同,在行使的程序和后果上又有哪些区别,笔者在此坦陈一孔之见,与业内同仁商榷。

  一、人大工作中审查和审议的含义

  1、汉语词典关于审查和审议

  汉语辞典解释,审查是“检查核对是否正确妥当”;审议是“审查评议”(也有辞典解释为“审查讨论”)。据此解释,笔者认为,审查评议当然就是既审查又评议。也就是说,审议是既审查又评议,或者说只要审议就必须审查、审议包含审查。由于既审查又评议叫审议,因而只审查不评议就不能叫审议。这表明,审查未必审议。但无论是审查还是审议,他们的共同点是:都应检查核对有关情况是否正确妥当。他们的不同点是:审议比审查多了评议的过程,其它要做的事和审查完全一样。

  审查主要是了解情况,找出客观存在的问题,查清事实。依常理和惯例,审查后当然应该有个结论,否则审查就失去了意义。实践中,审查后基本上都会做出决定(批准)或提出审查意见。审议是在审查基础上的评议,因而审议本身包含审议意见,当然,根据具体情况审议后也可做出决议决定。

  2、人大工作中的审查和审议

  人大工作中的审查和审议与汉语词典中的解释是吻合的。人大工作中的审查,通常就是对有关报告或议案等进行检查核对,看看是否有问题,是否实事求是,是否符合制度规定,是否合法合理妥当,是否具有可行性。人大工作中的审议,通常就是对各项议案和报告等进行审查讨论,发表意见和看法,表明意愿和态度。审议的功能在于使审议者能够通过对有关情况的审查了解,形成、产生自己的意见,同时听取别人的意见,使审议者的各种意见和看法都得到充分的表达和反映,在意见交流中形成多数人一致的意见,为形成科学合理的审议意见或最终做出决议决定奠定基础。

  二、人大工作中审查和审议的法定运用及分类

  在人大工作中,审查什么,审议什么,由谁来审查或审议,全部都有明确具体的法律规定。实践中,只要按宪法、地方组织法、代表法、监督法、选举法、立法法、预算法、监察法等法的规定实施就行了,不需要当事者去辨别对某一事项究竟是应该采取审查还是审议的方式。

  统观法律关于审查和审议的全部具体规定可以归纳出,关于国民经济和社会发展计划和计划执行情况、预算和预算执行情况的报告以及调整、对代表采取强制措施的许可申请、选民资格的确认、规范性文件的备案、有关报告等采取审查的方法。关于议案、罢免案、撤职案、提议组织关于特定问题的调查委员会、有关报告等采取审议的方法。从总体上看,审议的事项比审查的事项范围相对广一些。笔者认为,审查和审议的事项按审查审议后如何处置都可分为三种类型。

  1、审查事项的三种类型

  一是审查后法律明确要求做出决定(批准)。如宪法第99条规定,地方各级人民代表大会依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。监督法第15条规定,国务院应当在每年六月,将上一年度的中央决算草案提请全国人大常委会审查和批准。县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间,将上一年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准。代表法第32条规定,人大主席团或者人大常委会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请,应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,并据此作出决定。值得注意的是,对在人民代表大会或人大常委会上审查的事项,除极少数外,法律都明确规定要做出决定(批准)。

  二是审查后法律明确要求提出审查意见。如立法法第99条规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。预算法第22条规定,全国人大财政经济委员会对中央预算草案初步方案及上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案进行初步审查,提出初步审查意见。值得注意的是,对人大专门委员会或人大常委会有关机构的审查,往往形成审查意见。

  三是审查后如何处置法律没有明确要求。如地方组织法第8条规定,县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权:(八)听取和审查本级人大常委会的工作报告;(九)听取和审查本级“一府两院”的工作报告。法律对审查后如何处置没有明确要求的情况很少,但无论如何总要有个结论,实际工作中应根据具体情况,做出决定(批准)或提出审查意见。

  2、审议事项的三种类型

  一是审议后法律明确要求做出决定。如地方组织法第26条规定,向县级以上的地方各级人民代表大会提出的罢免案,由主席团交会议审议后,提请全体会议表决;或者由主席团提议,经全体会议决定,组织调查委员会,由本级人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。预算法第51条规定,国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照本法第五十条规定报送备案的预算,认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处,需要撤销批准预算的决议的,应当提请本级人大常委会审议决定。从法律的具体规定可以看出,审议后法律明确要求做出决定的情况较少。

  二是审议后法律要求形成审议意见或做出决议决定。如监督法第14条规定,常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级“一府两院”研究处理。常务委员会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议。地方组织法第18条规定,县级以上的地方各级人大代表十人以上联名,乡镇的人大代表五人以上联名,可以向本级人民代表大会提出属于本级人大职权范围内的议案,由主席团决定是否列入大会议程,或者先交有关的专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见。此类情况也不多。

  三是审议后法律没有明确具体要求。如地方组织法第46条规定,县级以上的地方各级人大常委会主任会议可以向本级人大常委会提出属于人大常委会职权范围内的议案,由人大常委会会议审议。代表法第8条规定,代表参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议,审议列入会议议程的各项议案和报告;监督法第21条规定,国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后,在实施的中期阶段,人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。此类情况较多,由于审议本身就包含审议意见,所以应根据具体情况而定,可直接形成审议意见,或做出决议决定。

  三、走出审查和审议的几个认识误区

  1、走出审查比审议刚性强的误区。多年来,一直存在审查比审议力度大、刚性强的认识误区。由于审议本身就包含审查,审议的事项都是审查的事项,因而不存在审查比审议力度大、刚性强的问题。所谓刚性强,应体现在审查或审议后是否做出决议决定上。和审议(查)意见比,决议决定当然刚性强,但不是审查比审议刚性强,实际上根据具体情况,审查或审议后都可以做出决议决定。多年来,切实存在审议工作中审查不到位不深入的现象,但不能因此而产生对审议的偏见。要走出审查比审议刚性强的认识误区。

  2、走出审查后就必须决定(批准)的误区。从法律的具体规定可以看出,对人民代表大会或人大常委会审查的事项,基本上都是要做出决定(批准)的。但并不是审查所有的事项都要做出决定(批准),比如人大专门委员会或人大常委会有关机构的审查,法律只要求形成审查意见而并没有要求做出决定(批准)。也就是说,审查后未必都要做决定(批准)。再者,由于所有审议的事项都必须审查,审议中进行的审查显然未必就要做决定。要走出审查后就必须做决定(批准)的认识误区。

  3、走出审查是审议的一种特定形式的误区。如果我们说审查是审议的一种特定形式,那么审查也必须是审议。就象人代会上的议案和建议,我们说议案是建议的一种特定形式,是因为议案是属于本级人大职权范围且要求人民代表大会讨论并作出决定的建议,也就是说议案本身也是建议。审议虽然包含审查,但审查只是审议的一个环节、是审议过程中的一部分工作,审查未必就要评议。只有既审查又评议才是审议,审查本身不是审议。要走出审查是审议的一种特定形式的认识误区。

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