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浅谈协商民主在人大工作中的应用

 
2018-11-30 11:14:20   来源:《公民与法治》电子版  
人大协商作为我国社会主义协商民主的重要形式之一,在人大日常工作中的应用十分普遍和广泛,涵盖选举、立法、监督、审议决定重大问题、人事任免、议案办理、代表工作和议事决策等多个方面,贯穿于人大及其常委会依法履行职权的全过程。

  一、人大代表选举中的协商民主

  主要体现在代表候选人的提出和确定方式上。依照选举法规定,县级以下人大代表由直接选举产生,在提名候选人过程中,各政党组织、各人民团体和一定数量的选民或者代表都可以提出代表候选人。候选人正式名单应由参加选举的选民或者代表反复酝酿讨论、协商,根据较多数选民(代表)的意见确定;如果所提候选人的人数超过选举法规定的最高差额数,由全体代表酝酿、讨论、协商,进行预选,根据在预选时得票多少的顺序,按照最高差额数确定正式代表候选人名单。同时还规定,选举委员会根据选民的要求,应当组织代表候选人与选民见面,由代表候选人介绍本人的情况,回答选民的问题。这些规定,都包含着协商民主的制度设计。各级人大在实施选举各项工作程序中,由选民直接选举人民代表大会代表的,代表候选人由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后,将代表候选人名单及代表候选人的基本情况在选举日的15日以前公布,并交各该选区的选民小组讨论、协商,对于不能形成较为一致意见的,进行预选,最后确定正式代表候选人名单,组织代表候选人与选民见面,回答选民提问,增进选民对代表候选人的了解,提升代表选举的透明度,使协商更加充分,更能体现民意。可见,在人大代表选举中,选民或代表联名提出代表候选人和确定正式代表候选人一般都要经过“三上三下”程序进行反复酝酿讨论,其本身就是民主协商的过程。

  二、人大立法工作中的协商民主

  主要体现在立法的公开制度、参与制度、意见处理反馈制度上。所有立法活动都要向社会公开,包括征集立法建议项目、制定立法计划、法规草案等。建立健全立法论证、听证、评估机制,对立法机关如何组织、公众如何参与进行规范。对于征集到的公众意见要有科学、客观评估和处理标准,对公众意见的采纳情况要作出反馈。在立法规划计划、起草阶段,对立法草案充分利用大众传媒对外公布,广泛征求公民的意见和建议。通过问卷调查,召开座谈会、专题讨论会就法律或法律中的某项规定广泛征求意见,既听取有关专家的意见,也听取普通公民的意见,并积极开展立法论证、评估、咨询工作,加强人大与有关方面的沟通协商,广泛凝聚社会共识,尽力使各阶层的利益和要求都能得到体现和表达。在立法审议阶段,人大常委会原则上实行三审制,共同对草案文本进行协商、讨论。每次审议都是充分协商、讨论的过程:提出议案单位要派员到场接受咨询、听取意见;人大常委会组成人员和列席人员充分交流、讨论各自的看法;会后,法律委员会根据大家的意见对草案进行反复修改;对于分歧较大的草案,不急于付诸表决,待继续审议、修改完善,直至达成共识再交付表决。在整个立法过程中,通过建立、完善各项民主协商立法制度,鼓励和引导公众有序参与立法,广泛听取和吸收社会各界对法律草案的意见和建议,使立法具有更强的协商民主性,促进立法工作的民主化、科学化。

  三、人大决定重大事项中的协商民主

  主要体现在审议决定重大事项过程中增加透明度。“重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论”,让群众了解重大事项的内容,参与决定重大事项决定过程,保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。近年来,各级人大及其常委会讨论决定重大事项的议题,一般在每年年初提出。有关工作机构在提出重大事项议题前,都要采取公开征集议题等形式,广泛听取人大代表、社会各界和广大公民的意见。涉及群众切身利益的重大事项,探索实行事前公告制度,并通过先期民意调查,举行听证会、专家论证会,邀请公民旁听,或通过网络视频直播,增加人大工作的透明度,让公民了解重大事项的内容和决定过程,并能够通过各种渠道反映自己的意见,使人大议事决策民主化、科学化和公开化。同时加强与党政方面协调沟通,就区域经济发展、财政预决算、重大项目建设、区划变更、债权债务、国有资产管理、社会稳定等涉及改革发展稳定的重大问题进行充分协商,凝聚民智,适时作出决议决定,较好地实现了党委的重大决策部署与人民意志的统一,既集中了民智、反映了民意,又坚持了党的领导和依法办事,提高了人大讨论决定重大事项的科学化、民主化水平,有力地推动了各项工作的顺利开展。

  四、人大人事任免中的协商民主

  主要体现在拟提请人大常委会任命人员的任前公示制度。人大常委会任命国家机关工作人员,必须坚持党管干部原则与依法行使人事任免权相统一。人大及其常委会对拟提请任命的国家行政、监察、审判、检察机关工作人员实行事前协商、公示公告制度是人事任免中的协商民主的重要实现形式。在党管干部原则下,加强事前沟通协商,对外公示,逐步扩大公民参与人大选举、任命、监督国家工作人员的程度,人大常委会任免干部前通过媒体对外公示,建立接受公民意见的专门办事机构和专线,完善任免干部的工作机制。拟任免干部在提请人大常委会会议审议前,由人大常委会的有关工作机构将拟任免干部的基本情况、主要工作业绩、任职意向和免职理由,以一定形式在本行政区域内向社会公示,并通过相应的渠道收集各方面群众的意见。公示期满后,视情况而定。对群众较为公认的、没有提出疑义的、或反映问题缺乏事实根据的,按法定程序提交人大常委会审议。对群众意见分歧较大的、需进一步考察了解的,暂缓审议。对群众反映强烈的,经核查确实存在严重违法违纪问题的,将退回提请议案,移交纪检监察部门审查处理。任免干部任前公示、进行法律考试、表态承诺、向宪法宣誓,任后汇报履职、工作评议、考核测评制度的建立,对树立地方国家权力机关的权威,扩大群众参与和监督的范围,强化被任命人员的法律意识、人民意识、民主意识、公仆意识和密切干群关系,都将会有极大的促进作用。

  五、人大监督工作中的协商民主

  主要体现在关系改革发展稳定全局和涉及群众切身利益的监督事项,要让群众参与到人大监督中来。在听取和审议专项工作报告、开展执法检查、计划预算监督工作时,对“一府一委两院”执法情况、处理审议意见和落实人大决议决定情况等,都要征求社会公众的意见,结果对外公开。特别是上级人大统一部署、上下配合的监督项目,尤其要重视运用民主协商的方法,加强与“一府一委两院”的沟通、交流、讨论、磋商,掌握真实情况,增强监督实效。在人大日常工作实践中,从选择调研监督的议题,确定执法检查的领域、安排听取专项工作报告的对象、制定视察工作的计划等常委会年度工作计划安排,到组织视察调查,向“一府一委两院”反馈问题,人大常委会各项工作报告文稿征求意见,对提交人大常委会审议议题和材料的初审,会议审议形成的决议决定,提交相关部门办理的各项审议意见的审定,以及办理结果票决测评等机制运行都要与有关方面充分酝酿,进行广泛协商讨论。从方案的制定到组织实施、答复反馈、事后评估等各个环节构建好系统完备、科学规范、运行有效的协商体系,特别是建立健全监督公开制度,真正使“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开”的规定落到实处,确保人大监督工作始终置于人民群众的监督之下。

  六、人大代表工作中的协商民主

  人大代表工作中的协商民主主要体现为代表与选区、选民的联系、沟通。人大代表来自方方面面,具有广泛代表性,便于“深入了解民情,充分反映民意,广泛集中民智”。近年来,各级人大通过常委会组成人员联系人大代表、人大代表联系人民群众的办法,建立代表视察调查、执法检查、约见国家机关领导人,质询询问、工作评议、列席人大常委会制度,构建人大常委会与人大代表、人大代表与人民群众的协商民主渠道。各级人大代表通过“人大代表之家”和“人大代表工作室”,利用“人大代表活动日”,由代表小组召开座谈会、代表电子信箱和人大网站等多种方式,定期接待选民,听取和反映原选举单位和人民群众的意见和要求,搭建起了人大代表与选民之间沟通交流的载体和平台。同时人大代表向选民(向原选举单位)述职的工作在全国各地较普遍地开展起来,向着制度化、规范化的方向发展。还有一些人大代表通过微信群、人大代表论坛、网络报刊等媒体,主动征求议案、建议,建立人大代表网站或博客与选民互动交流,建立人大代表工作室、工作站及聘请助理、联络员,经常性深入选区选民以及持证视察、调研等,加强同选民的联系,反映选民的意愿,较好地发挥了人大代表工作在推进协商民主中的主体作用。

  七、人大议案建议办理中的协商民主

  主要体现在办理代表议案、建议的协商沟通。提出议案、建议是人大代表履行职责的重要方式,协调督促议案、建议的办理是人大及其常委会义不容辞的责任。近年来,各级人大在办理代表议案、批评和建议的过程中,一方面注重与提案人的沟通协商,督促相关承办部门事先与人大代表联系沟通,详细了解其提出议案、批评和建议的背景和真实想法,共同研究办理方案,争取理解支持;另一方采取领导督办、部门承办、办结反馈、量化考核、结果测评、滚动办理的办法,责成相关承办部门加强协调沟通,对人大代表提出的议案、建议能办到的及时办结反馈,办理有困难的及时沟通解释取得人大代表谅解,办理需要时间条件的及时说明原因,将办理过程和协商沟通过程结合起来,在办理中增进人大代表对工作的了解和支持,同时促进办理工作取得实效。

  八、人大规范性文件备案审查中的协商民主

  人大规范性文件备案审查是人大协商的一个重要方面,主要体现审查规范性文件是否合法、规范。在规范性文件备案审查过程中,人大与行政相对人和相关专业团体的人士开展充分协商,注重发挥专业优势,先期介入,由一般的形式审查深化到对其合法、合理性、可行性等具体内容进行实质审查,发现问题,及时指出,依法纠偏,有效规范。目前规范性文件备案审查在县级以上人大由于机构健全,比较正常规范;县级以下不够规范正常,主要是制度不完备,报审不及时,缺乏专业人才,审查不严格,反馈问题少,质量不高,审查过程中与报审部门协商沟通少,效果不够理想。今后需要进一步改进和加强。

  九、人大自身机制运行中的协商民主

  人大协商是以人民代表大会制度作为根本制度保障的协商,会议审议是人大协商的重要形式。人大协商主要通过会议形式行使职权,以审议、评议、表决、测评、票决制决定问题,其工作本身就涵盖了大量协商、审议和讨论的内容。近年来人大完善探索出的听审专项报告、部门工作评议、干部履职评议、公民旁听、“一事一议”、民主恳谈会、参与式预算、议事决策公开等,都是人大代表、公众参与民主协商管理的有效模式。由于与公众利益息息相关,人大代表、公众参与的意识与热情普遍高涨,协商效果日益明显。可以通过这些方式和路径运用,激活基层人大工作,基于代表主体作用发挥,深度参与到对预算决算、工程项目、“三公经费”、债权债务等政府工作的监督中,通过常态化协商沟通,促进政府管理和运行的公开透明,推动代表履职从举手权向发言权、修正权、否决权转化。同时通过完善主任会议、常委会、人代会“三会”民主协商和议事决策机制,在确定执法检查的领域、安排听取专项工作报告的对象、制定视察工作的计划、选择专题调研的议题等人大常委会年度工作计划安排,人大常委会各项工作报告文稿征求意见,对提交人大常委会审议议题的初审,提交相关部门办理的各项审议意见的审定等方面以及人大机关自身机制的运行,也需要坚持民主集中制的原则,更好地运用协商民主,扩大议事协商的范围,使人大常委会的各项工作更加贴近实际、体现民意,保证人大协商的有效性。(作者单位:陕西省宝鸡市金台区人大常委会)

  

责编:马文军
 
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