立法统筹城乡绿化

　　“城市新建居住区绿地率不得低于35%” “城市新建街道两侧不得修建实体围墙”“农村应建环村林和绿色林网”“任何单位和个人不得侵占居住区公共绿地或者擅自变更其用途”“适龄公民每人每年应义务植树3~5棵”“植树成活率不足85%不得计入年度造林完成面积”……河北省十二届人大常委会第二十九次会议表决通过了《河北省绿化条例》，并将于2017年9月1日实施。
　　条例规范了全省城乡绿化活动，不仅对改善和保护生态环境，美化人居环境，推动京津冀生态环境支撑区和美丽河北建设，实现经济社会可持续发展提供了强有力的法制保障，也必将引领全省绿化事业走上更加健康、协调、有序的法治化轨道。
　　那么，《河北省绿化条例》是如何“诞生”的呢？
　　统筹城乡绿化 亟需立法来“护航”
　　国土绿化是生态建设的核心内容，是维护生态安全的基础保障，是应对气候变化的战略选择，是推进生态文明建设、实现经济社会可持续发展的重要基础性工作，制定一部与之相适应的地方法规，既是实现绿化事业发展从政策推动向法治引领转变的需要，也是贯彻落实国家战略、实现生态率先突破的需要，还是实现城乡统筹、建设美丽河北的需要。
　　十八大以来，党中央、国务院和河北省委、省政府相继制发了《关于加快推进生态文明建设的意见》等规范性文件，在以绿化为主体的生态建设方面出台了相关制度和政策措施，如划定生态保护红线、资源有偿使用、生态补偿、加大考核评价体系环境指标权重、改革生态环境保护管理体制等，积累了一些行之有效的经验，迫切需要将实践证明应该长期贯彻执行的制度和政策上升到地方性法规的层面，以法治思维和法治方式落实新理念，推动绿化事业发展。
　　京津冀协同发展上升为国家战略，明确河北省京津冀生态环境支撑区的功能定位。近年来，河北省按照“增林扩绿、林果并重，改善生态环境、推动经济发展”的总体思路，多措并举，大规模推进国土绿化，森林面积达到8700万亩，森林覆盖率达到31%。但全省森林资源总量不足、分布不均、质量不高的状况尚未得到根本改变，人均占有林地面积仅为全国平均水平的1/3，与建设京津冀协同发展的生态环境支撑区的战略要求相比，仍存在很大差距。构建“京津冀生态环境支撑区”，实现生态率先突破亟需立法来“护航”。
　　随着城镇化发展和美丽乡村建设快速推进，全省绿化工作中存在的一些需要通过立法解决的问题更加凸显：一是在绿化管理体制机制上，存在条块分割、多头管理、权责不清等问题，各级政府绿化委员会及其职能机构难以行使统筹城乡绿化、编制绿化规划、督促绿化项目实施、监督绿化资金使用、组织协调全民义务植树等职责。二是在城乡绿化事业发展上，存在城乡分割、各自为政的现象；城乡绿化规划、绿化设计、绿化标准不统一；在绿化政策落实、绿化资金扶持、绿化项目实施上重城市轻农村。三是绿化任务重，绿化投入不足。四是绿化法律法规相对滞后。由于对城乡绿化长期实行分头管理，地方性法规存在着不协调、不一致的问题。另外，现有与绿化相关的森林法、城市绿化条例等法律法规所规范调整的对象、范围都有一定的片面性和局限性，均未能涵盖国土绿化的全部，有许多空白需要填补。因此，迫切需要按照协调发展、绿化发展、建设山清水秀的美丽河北的新标准、新要求，制定一部全面系统、统筹城乡、适用全省的绿化条例。
　　多次调研论证座谈 广泛征求各方意见
　　条例从起草到经河北省人大常委会会议三次审议通过，历时1年多时间。立法过程中多次调研、座谈，充分论证，广泛听取各方意见和建议，对条例反复推敲、认真修改、不断完善。
　　2016年年初，河北省委批准省人大常委会的立法计划，将《河北省绿化条例》列为地方性法规的一类项目；省政府的立法计划，也将其列为重点项目。
　　为了加快立法步伐，提高立法质量，河北省人大农业和农村委员会提前介入，研究制定了开展绿化立法工作实施方案，协调省林业厅等部门做好立法前期准备工作，并对河北省绿化立法的必要性、可行性进行了研究论证，积极参与条例草案的起草、征求意见等工作。成立了由河北省绿化委员会办公室牵头，省政府法制办、省林业厅和省住建厅等部门参加的起草工作小组。起草小组广泛收集和参阅国家、有关省（市）绿化方面的法律法规资料以及中央、省有关绿化和生态建设方面的政策文件，认真学习、深入研究，明确立法思路、框架结构和条款内容，并赴省内外开展了立法调研，在此基础上，经过多次征求意见及研讨论证和协商修改，形成了条例草案。
　　2016年10月19日，河北省政府第95次常务会议讨论通过条例草案后，河北省人大农业和农村委员会及时将条例草案印发各设区市人大常委会、省人大常委会各厅室委、省人大农委组成人员征求意见。随后，由省人大农委主任委员带队，部分省人大常委会委员和省直有关部门负责同志参加，组成绿化立法调研组，深入到石家庄、邢台、邯郸市以及高邑、邢台、邱县等县进行立法调研，通过召开座谈会、实地调研、个别征求意见等方式，广泛听取了市县人大常委会、政府及有关部门、部分基层干部和群众对条例草案的修改意见。
　　在开展立法调研基础上，河北省人大农业和农村委员会组织召开条例草案论证座谈会，进一步征求部分省人大常委会委员、省人大农委组成人员、省直有关部门、有关专家学者的意见和建议，并召开省人大农业和农村委员会全体会议，审查通过了条例草案审查意见的报告。省人大农业和农村委员会将审查意见向省人大常委会主任会议作了汇报，主任会议决定在第二十四次常委会会议上对条例草案进行初审。
　　2016年12月2日，河北省十二届人大常委会第二十四次会议对条例草案进行了分组审议。省人大常委会组成人员认为，条例对于推进河北省国土绿化进程，全面提升城乡绿化美化水平和生态环境质量，营造良好人居环境意义重大，其制定非常必要，同时也提出了一些修改意见。会后，河北省人大法制委员会、省人大常委会法制工作委员会会同农业和农村工作委员会、城建和环资工作委员会、省林业厅、省住建厅，对条例草案作了认真修改；召开省直、石家庄市有关部门负责人参加的座谈会，征求各设区市人大常委会意见；到石家庄、唐山等地进行实地调研，并赴天津、云南等省市进行考察学习。在此基础上对条例草案审议稿作进一步修改。
　　2017年3月28日，河北省十二届人大常委会第二十六次会议对条例草案进行了二审。省人大常委会组成人员认为，条例草案立足京津冀生态环境支撑区功能定位，统筹城乡绿化，重点突出，操作性强，建议条例尽快出台，同时，也提出了一些意见。会后，河北省人大法制委员会、省人大常委会法制工作委员会会同有关部门根据省人大常委会组成人员意见，征求省直有关部门、各市人大意见，对条例草案二次审议稿进行了修改，增加了有关注重规划、建设绿色村庄的内容。
　　2017年5月23日，条例草案在河北省十二届人大常委会第二十九次会议上进行审议，于5月26日进行表决，并获得高票通过，
　　广纳良策民意 力求法规科学严谨可操作
　　科学立法、民主立法，广集民智、广纳良策的立法原则，在这部法规的制定过程中得到了很好的体现。“省人大常委会会议期间，常委会组成人员审议条例草案时畅所欲言，既有对当前形势下绿化问题的深思，也有对绿化条例制定后实施效果的预估；既有在政策大方向上的谋划探索，也有在法条细节上的字斟句酌。其中很多条款的修改或调整都是吸纳了他们的意见和建议。”河北省人大法制委员会负责人介绍说。
　　有的省人大常委会组成人员提出，条例草案应当贯彻中央和省委促进绿化发展精神，提高科学绿化水平，加快打造天蓝地绿水秀的美丽河北。据此，条例增加了制定造林绿化规划和划定森林生态保护红线，提高林木成活率，推进公路、铁路、河渠、堤坝等廊道绿化等内容。
　　有的省人大常委会组成人员提出，根据习近平总书记提出的城市建设要高度重视绿化、美化，展现城市特色，提升城市魅力的要求，应当制定绿地系统规划，划定绿线，加强对公共绿地的保护和管理。据此，条例专设城市绿化一章，重点规范绿地系统规划、建设项目绿地率、绿化工程设计、占地和临时占用绿地、补建绿地和临时绿化、城市道路绿化、海绵城市建设、空间绿化、城市生态修复等方面内容，加强对城市绿化工作的监督管理。
　　有的省人大常委会组成人员提出，义务植树是促进国土绿化的战略性举措，对于改善生态环境意义重大，应当丰富义务植树形式，创新义务植树管理机制，提高全民绿化意识。据此，条例增加义务植树一章，专门规范义务植树任务下达和登记考核、鼓励义务植树、参加义务植树的方式和要求、义务植树的权属等内容。
　　有的省人大常委会组成人员提出，农村绿化应当注重规划，加强环村林和林网建设，提高绿色村庄建设水平，同时应当注重经济效益和生态效益相结合，促进农民增收。据此，条例增加了有关注重规划、建设绿色村庄的内容。
　　有的省人大常委会组成人员提出，草案要注重增强刚性，提高违法成本。据此，条例对擅自砍伐或者移植城市树木、损毁绿化设施、在城市绿地擅自搭建建筑物构筑物、堆放杂物、焚烧物品、排放污水等损害绿化的行为，规定了严格的法律责任，提高违法成本，加大处罚力度，提高了条例的刚性和约束力。
　　……
　　稍加留心就会发现，从条例草案提请省人大常委会审议时的六章三十六条，到条例通过时的八章七十五条，不但在章节结构上有很大调整，文字内容上也作了大幅度修改，条款更为完备，操作性更强。
　　回顾整个立法历程，河北省人大农业和农村委员会主任委员李广恩这样说：“无论是对条例草案合法性、合理性的综合论证，还是对框架结构、具体条款和文字的起草把关，河北省人大常委会及参与立法的相关各方均倾注了大量的精力和心血，逐条逐字进行了反复地论证和修改，有效保证了条例条款的科学严谨可操作。”
　　为建立城乡一体大绿化格局提供法制支撑
　　条例结合河北省实际，对绿化立法的目的和适用范围、绿化原则、管理体制、绿化规划、宣传与奖励以及绿化义务等方面作出了规定。条例的诞生，实现了河北省国土绿化的重大历史性突破。
　　——在顶层设计上实现了突破，框架更合理。条例设置了总则、造林绿化、城市绿化、实施与保护、义务植树、监督与管理、法律责任、附则共八章。针对河北省城乡绿化条块分割、权责不清等突出问题，条例建立了统一领导、分部门实施的管理体制，并从法律层面明确了部门、单位的绿化职责，建立了城乡绿化一体化的大绿化格局。同时，对森林生态保护红线作出了明确规定。顶层设计和制度安排均是在大绿化格局的前提下作出的，城乡一体化发展理念贯穿于条例始终。
　　——在规范内容上实现了突破，填补了空白。首次在法律层面提出了开展森林城市、生态园林城市和绿色村庄创建活动；首次在法律层面对鼓励支持社会参与造林绿化，明确了激励政策；首次在法律层面对廊道绿化、森林公园建设、绿色村庄建设、农村工矿企业绿化、古树名木保护等方面作出明确规定，填补了空白。
　　——在支撑保障上实现了突破，增强了刚性和可操作性。条例强化政府责任，明确规定：实行绿化任期目标责任制，严格目标考核和奖惩，组织编制本地区的绿化规划以及生态红线保护规划，在本级财政年度预算中合理安排公共绿化建设和养护管理资金，多渠道筹集资金保障绿化需要。另外，在造林质量、科技支撑、金融支持、苗木产业等造林绿化支撑保障方面，作了具体规定，并强化了责任追究。