目前，我国的现行法律对人大代表因司法案件被有关机关提请许可采取强制措施的规定不太细致，实务中还存在许多问题。譬如：对于担任多级人大代表职务的，有关机关怎样提请许可?当提请采取强制措施的机关与被请求许可的人大机关分属不同行政区域，如何办理相关手续?对于提请司法办案机关的许可请求，各级人大及其常委会应该如何处理?对省级以上人大代表涉嫌犯罪需要采取强制措施，到底应该由谁向该级人大常委会提请，是由本行政区域内的同级有关司法机关向人大常委会提请，还是由拟采取强制措施的下一级办案机关直接向人大常委会提请?类似司法机关对代表采取强制措施向人大报告不被许可怎么办?如果对作出不予许可的决定不服，甚或认为干扰司法办案，办案机关如何请求救济;以及案件如何执行等等，实践中，对于这些问题到底应该怎样解决，意见分歧较大。需要我们认真思考，共同研究和探讨。
一、人大代表涉嫌司法案件报请许可的基本状况
时下，人大代表涉嫌犯罪需要有关机关提请人大许可采取强制措施的情况比较普遍，且时有发生，屡见不鲜。有的因为违法要被执行机关行政拘留;有的因司法案件被有关机关提请采取强制措施;有的是现行犯需要立即实施逮捕;有的涉嫌犯罪需要依法进行审判。但是，因为他们人大代表的政治身份，公检法司机关不能直接对他们采取强制措施，必须向所担任代表的该级人大及其常委会报告，取得正式许可后方能执行;如果不予许可，有关执法机关则不能对涉事代表采取任何强制措施。
在人大工作的实践中，遇到的主要是公检法司机关对人大代表采取强制措施的申请许可。一般的有这么几种情况：一是同级执法机关对同级人大代表涉的提请许可。如，乡镇派出所对乡镇人大代表，县公检法机关对本辖区县人大代表;以此类推，全国和省、市公检法机关对同级人大代表。这个一般没有问题。二是下一级办案机关向上一级人大及其常委会的申请许可。如张某是工作和生活在A县的省人大代表，由于涉嫌犯罪，A县公安局拟对其采取强制措施，直接向省人大常委会提请许可。各地的做法各异，有的省市人大直接受理，接受下一级司法办案机报请许可;而一些省市人大常委会的代表工作机构则不接受下级司法机关的许可申请，如有的省人大常委会代表工作机构只接受省级公检法司法机关对代表采取强制措施的提请件可，不接受下一级司法机关或县级办案机关的许可申请，同时要求下级司法机关通过其上级机关并以上级机关名义向省级人大常委会提请许可。三是不同行政区域公检法司机关的提请许可。即一些人大代表在异地涉嫌司法办案，因为不在同一行政区域，且互无隶属关系，有的是现行犯需要立即釆取强制措施进行控制，但由于其代表身份的制约，需由执行机关依法提请该代表所在地的同级人大常委会许可后方可实施拘留、逮捕和审判。这种情况下提请许可有些难度，有的地方人大处于自我保护主义和代表声誉以及人身安全的考虑干脆一律不予受理，要么以无法了解案情为由直接否定不许可。
二、人大代表涉嫌犯罪报请人大许可的法律依据
目前，我国相关法律法规对于人大代表的履职保障和报请许可的规定集中在代表法第四章，其中第三十一条规定，代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究，第三十二条规定，各级人大代表非经人大主席团(闭会期间非经本级人大常委会，乡镇为乡镇人大)许可，不受逮捕和刑事审判，采取其他限制人身自由的措施，也要经过人大主席团或常委会许可，即便是现行犯被拘留，执行机关也要向人大主席团或常委会报告，提请许可。这一制度被形象地称为代表的言论豁免权。其目的是为了防止代表因为履职活动和执行代表职务而遭受恶意打击报复。
对于提请许可的申请，法律规定，受理的人大主席团或常委会以及乡镇人大，得审查是否存在对代表在人大各种会议发言和表决进行法律追究，或对代表提出意见、批评建议等其他职务行为打击报复的情形，据此作出决议。
三、公检法司机关提请人大许可的程序要求
(1)公检法执法办案机关一旦发现人大代表涉嫌司法案件或有违法犯罪行为，依法需要对其釆取强制措施，应在充分调查取证，事实认定清楚，掌握第一手办案资料的基础上立即向该级代表所在的同级人大及其常委会提请许可。
(2)公检法司执法办案机关向同级或者上一级人大及其常委会提请许可，必须有正式文件和书面佐证材料，并以公函或文件形式向涉嫌犯罪代表所在的该级人大及其常委会报文申请。
(3)公检法司执法办案机关向人大及其常委会提请许可的公函或报文，应详细说明代表涉案的事由、情节和拟釆取强制措施的原因和理由;必要时可派员现场说明情况，便于人大及其常委会审查分析，明辨事理，依法决定。
四、人大及其常委会对有关司法办案机关提请许可的处理
日常工作中，地方各级人大对本级人大代表因司法案件被有关机关提请采取强制措施的处理方式大致有以下几种：
(1)一应许可。代表一旦涉嫌司法案件均作出决定暂停代表职务，许可司法机关采取强制措施。这种做法似无不可，也有利于司法机关独立办案，但对于那些因履职或其他原因被打击报复或遭受不公正待遇的代表明显不利，有违立法设置代表豁免权的初衷。
(2)劝退代表。对于涉嫌司法案件的代表，由人大相关工作机构派员私下说服代表主动辞去代表职务，常委会对外发布接受代表辞职的公告，办案机关则无需取得许可即能采取强制措施。这种做法在逻辑上似无可挑剔，但显然于法无据，侵害了代表的意志自由，也有推脱责任之嫌。
(3)启动罢免。对涉案代表，一旦司法机关提请采取强制措施许可报告时，当事人大常委会为减少社会对人大代表的负面感，采取“组织”选区选民或者选举单位对涉案代表进行罢免，这样既便于司法机关直接采取强制措施，又达到变相许可的目的。但此做法显然超越权限，有越位之嫌。
(4)不予许可。当事人大出于各种考虑，对办案机关提请采取强制措施的申请迟迟不予答复，特别是当提请机关隶属其他行政区域时，常常采取不予许可的做法。这种做法有利于保护代表不被打压，但往往不利于案件侦办，经常引发公众不满情绪，带来很多负面效果。.
五、应该注意的几个问题：
(一)下一级公检法司机关可否向上一级人大及其常委会直接提请许可。依照现行法律规定，下一级公检法司机关对县级以上的各级人民代表大会代表涉嫌犯罪的，作为具体办案执行机关完全有条件、有资格也应该向上一级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告，并提请许可。实践中由拟采取强制措施的司法机关直接向省人大报告并申请许可切合实际，原因是他们对涉案代表的情况了解掌握的比较清楚，证据材料充分，能直接说明有关情况，且没有中间环节，快捷方便，有利于人大依法作出决定。
(二)下一级司法机关对涉及上一级人大代表犯案的是否必须通过上一级司法机关向该级人大及其常委会提请许可。法律对此没有明文规定，这样要求也不便操作。如果代表是现行犯被拘留应当立即向该级人大报告，时间不能耽搁，否则会给接下来逮捕和审判造成困难。并依法申请许可。如张某虽然是省人大代表，但其工作和生活在A县，在A县涉嫌犯罪，由县公安局直接立案。若由县公安局报经市公安局，再由市公安局以正式文件形式报请省公安厅，最后由省公安厅或省级其它司法机关作为议案提请省人大常委会许可，中间环节明显过多，其本身对此情况不明，也不是采取强制措施的机关和具体执法单位，代替下一级公安机关向省人大提请许可似有越俎代庖之嫌，操作起来也不方便，耗时费力，无形会给具体执行工作带来不便，并不符合法律的本意。所以，一般情况下不宜将此问题交由上一级司法机关作为议案提请该级人大许可。当然，如果涉及案情重大，情况复杂，不好把握，为了慎重起见，下一级司法执行机关也可通过上一级司法机关向该人大常委会提请许可后，再对涉嫌犯罪的上一级人大代表采取限制人身自由的措施。
(三)对于担任多级人大代表职务涉嫌犯罪的应该怎样提请许可。从法理上讲，有关司法办案机关应该同时分别向多级人大及其常委会报告并申请许可，这是由涉案的代表担任多级人大代表职务身份决定的。实践中，也可以向最高一级的人大及其常委会提请许可，再将上一级人大许可决定的公文同时传送给下一级人大即可。但决不能怕麻烦，走捷径，简单行事。
(四)对于不属于本行政区域的外地执法机关提请申请是否可以不接受。本地人大代表在异地犯案，外地办案执行机关向代表所属的当地人大报告并提请许可，符合相关法律规定。代表所在地的该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会应该依法接受申请许可。不得以任何借口和理由推脱不管，或者不予许可。否则就是违法就是不作为。
(五)司法机关提请人大许可应提交哪些材料。申请对代表采取强制措施的司法机关，特别是异地司法机关，在提请许可时最好不仅要书面的正式公函，同时要尽可能提供详细的涉嫌犯罪证据材料，以及定性性的结论，在审议时最好能够派人参加会议、说明情况、回答询问，以消除疑虑，使人大方面能够依法客观公正地投票。
(六)对于公检法司机关提请对涉案代表采取强制措施的许可申请，当事人大机关应当怎样研究处理。一般情况下，人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，应当重点审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形?如果没有这些情况和客观因素的存在，就应该予以许可。对于公安司法机关提请对涉案代表采取强制措施，当事人大机关应当结合案件的具体情况，充分听取办案机关的情况说明和人大代表的陈述，查明是否存在诬告陷害和打压报复来决定是否许可?切实做到既不影响司法机关公正依法独立办案，又能保护代表不受非法侵害和打击报复。
作者：张天科(宝鸡市金台区人大干部)
