|
深化多元化解决纠纷机制是人民法院贯彻中央改革部署，实现司法为民、公正司法的重要举措，是提升社会治理水平、发挥司法资源最大效能的有效途径。近年来，香河县人民法院结合本地实际进行了有益探索，有效解决了一大批实际问题，取得了良好的法律效果、政治效果和社会效果。另一方面，在实践中也暴露出制约多元化解决纠纷机制作用充分发挥的若干因素，包括权责界限不清、诉与非诉衔接程序不明、各解纷组织工作衔接不畅、多元主体联动机制未形成系统化、规范化、常态化运行等，都需要进一步研究、探讨，并加强应对。对此，该院对当前多元化解决矛盾纠纷工作开展情况进行分析，并提出相应对策。
一、存在的主要问题：
案件数量激增，矛盾纠纷过多向法院集中。随着法院受案范围不断扩大，法律调整的领域和层面不断拓展，相当多的当事人将诉讼作为解决纠纷的首选，社会矛盾越来越多地以案件纠纷的形式表现出来，大量案件涌入司法程序。该院2015年受理案件4790件，2016年受理案件7244件，2017年1-8月已受理案件6451件，年受理案件逐年增加。“有官司、找法院”已形成习惯，法院处理矛盾纠纷的作用从“最后一道防线”变成了“唯一防线”。这也反映出社会各界对诉讼解决机制过分依赖。但是，审判又无法解决所有的纠纷，诉讼中出现的当事人自动履行率下降、执行难等给法院工作带来较大压力，法律白条又衍生出新的社会矛盾，造成广大群众的误解，也在一定程度上降低了司法权威。
分流渠道不畅通，单兵作战疲于应付。如何将矛盾纠纷顺利引入纠纷解决机制，如何引导当事人根据不同情况选择最适宜的调解方式，由哪个部门负责疏通矛盾纠纷分流渠道等，这些关键性问题没有得到妥善解决。权威、统一的指挥平台没有形成，没有统一管理部门，形成调解的无序状态，人民调解、行业调解、行政调解、司法调解等调解组织各自为政现象突出。当纠纷产生后，很多当事人都感到茫然，在选择解纷方式时缺少主见，容易在解决主体之间推诿扯皮，互不担当，出现“踢皮球”现象，增加了调解纠纷的时间和成本。
多元化解决纠纷机制立法、制度设计存在局限。缺少统一的高层面的组织协调机构，缺乏从社会整体效益推进多元化纠纷解决机制建设的政策保障体系。在人民调解法、民事诉讼法等法律中，多元化解决纠纷机制缺少系统、合理的制度、程序和配套措施，最高院对有些内容作出细化规定，但对司法之外的调解组织也形成不了约束力。不同渠道解决纠纷基本上是各自为战，没有实现有效的资源优化配置。而现有的法律框架设计仍体现出对法院的过高期待，导致各种纠纷化解机构作用没有全面、有效发挥。如交通事故裁决、劳动争议、行政复议等，最终都以法院为最后处理的出口，这在一定程度上使行政调解形同虚设，走走过场，流于形式。只要一方当事人拒绝调解，则行政调解无从启动。或者调处方干脆告知当事人直接诉至法院。毕竟，法院在统筹整合解纷资源方面权限不足、手段有限，无法更深层次地推进多元化纠纷解决机制建设，这亟需更高层面的组织机构予以统筹协调。
多数调解组织管理松散、调解水平不高。行政机关下设调解机构的调解员人员不确定和更换、调整频繁而队伍不稳定问题仍然存在，行业调解员、律师、志愿者协会等机制管理、人员适用较为松散。有的调解员有丰富的实践经验，但政策水平和法律专业知识匮乏；有的调解员对多次调解不成或有较大困难的纠纷敷衍了事、推诿扯皮。一些纠纷双方及一些法律工作者也不愿意、不建议到非诉调解组织处理矛盾，一般会让当事人通过诉讼途径解决，致使前期调解工作功亏一篑，第一道防线作用没有得到有效发挥。长此以往，将导致非诉调解组织的畸形发展、恶性循环。
责任分配不均衡，考评机制相对滞后。各行政部门在人、财、物上相互独立，受部门利益驱动，多元化纠纷解决机制的构建困难重重，非诉讼纠纷解决方式尚无法形成一个有效和谐的整体，相互间衔接和互补性难以发挥。加之对深化多元化调解纠纷工作缺乏考核评价机制，评价主体单一，评价标准不够科学，多侧重于进入诉讼类指标的考察。调解组织和调解员“调与不调一个样，调多调少一个样，调好调坏一个样”，没有有效的约束评价机制。这就表现出一方面法院受案数逐年攀升，另一方面其他调解组织无事可做、略显悠闲。因此，要充分发挥多元化纠纷解决机制效能，必须明确各个调解组织的权利与义务，明确诉与非诉衔接条件和标准，充分发挥各级调解主体作用，让矛盾纠纷按一定规则有序流转运行。
二、对策分析和应对
发挥多元化解决纠纷机制大调解的作用，基础在于司法调解、行政调解、人民调解的建立和加强，根本在于诉调对接，完善以人民调解为基础、行政调解为中心、司法调解为主导的多元化矛盾纠纷解决机制，整合社会资源，综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段，实现调解效果的最大化，维护社会稳定，构建社会和谐。
加强人民调解，打牢基础建设。大力拓展人民调解工作领域，继续做好婚姻家庭、邻里损害赔偿等常见性、多发性纠纷调解的同时，积极适应经济社会发展的新任务、新要求，参与环境保护、征地拆迁等社会热点、难点纠纷的调解。司法行政机关依法履行指导人民调解工作法定职责，深入基层、深入群众，消除人民调解工作的盲区和死角，做好民间纠纷的预测和防范，提高工作的科学性、主动性和预见性，使矛盾纠纷消化在基层，消灭在萌芽状态。要加大对人民调解工作的投入力度，落实人民调解工作经费，提高人民调解员待遇，最大限度地调动人民调解员工作积极性。要加强调解组织网络建设，在各镇、社区、村街建立起人民调解组织，配备调解经验丰富、审判理论水平较高的老法官、老司法所长、离退休干部、老村长等为特邀调解员。人民法院要通过专题讲座、答疑释惑、协助调解、邀请旁听等方式，加强对人民调解工作的业务指导和培训，增强人民调解工作化解社会矛盾纠纷的能力。
强化行政调解，调配救济资源。各行政部门等非诉解纷组织根据职能对所属调解组织进行整合，设立专门的调解工作机构，制定和完善调解纠纷规则和工作职责，构建合理、高效的非诉解纷机制。要进一步更新观念，树立多元化解决纠纷理念，各个行政机关、专业组织对行业内或者管理范围内的纠纷进行优先受理、及时处理、妥善化解。同时，在工作中坚持做到不越位、不错位、不推诿，发挥屏障作用，减缓诉讼压力。
坚持党委领导，把握正确方向。要建立党政主导的组织体系，形成“党政主导、政法部门推动、各行各业参与”的工作格局。成立党政主导的多元化解决纠纷机制领导小组，将有关单位作为成员单位，明确工作职责。同时，成立人民调解、行政调解、司法调解以及建筑、医疗、交通、劳动等行业或专业调解委员会，明确各调解委员会的主导部门。人民调解、行政调解分别由政府司法行政部门、政府法制部门主导和推动，司法调解由人民法院主导和推动，行业调解由行政主管部门或行业协会组织主导和推动。另外，要充分发挥工商联、商会、工会、共青团、妇联等等各部门、各行业、各组织的工作优势、行业优势、专业优势，把各行各业凝聚到多元化解决纠纷机制中来，构建各行各业广泛参与的工作格局，形成化解合力。
强化法院主导地位，构建社会和谐。进一步明确法院在多元化纠纷解决机制建设中的主导、保障作用，坚持“调解优先、调判结合”原则，强化多元、和谐的理念，在诉前、诉中和诉后的全过程，充分运用调解、和解、协调等各种“软性”司法手段，平衡利益冲突，达到案结事了。人民法院主动与诉讼外的纠纷解决机制建立对接关系，整合诉讼纠纷解决的社会资源，依托一乡一庭和司法服务站平台，派员进驻各种调解站和联系点，组建社会法庭、开展一村一法官活动，通过对调解协议进行司法确认，引领其他解决纠纷机制的发展，让更多的矛盾纠纷通过规范、中立的非诉解纷渠道解决。依托诉讼服务中心建立诉调对接中心，配备调解法官、司法辅助人员等专职人员，吸纳相关人民调解、行业调解或者商事调解组织等作为法院特邀调解组织进驻法院，接受法院委派委托的调解案件，引导当事人选择非诉方式解决纠纷。
加大宣传力度，营造良好环境。充分利用报纸、电视等传统媒体，积极利用微信、微博、公众号等新媒体、自媒体，加大对诉调对接相关制度的普及宣传，让广大人民群众了解诉调对接机制和非诉纠纷解决机制的意义和好处，引导民众形成正确、理性的纠纷解决观念，推广使用调解等非诉讼纠纷解决方式解决民事纠纷。各相关部门要积极引导社会改变“解决纠纷就是到法院打官司”的错误观念，综合运用法律、政策、经济、行政等各种手段和教育、协商、疏导等办法，释放群众情绪，理顺社会矛盾。
加强立法规范，加强制度创新。对现行法律、法规进行梳理、修订，构建法律框架内的多元纠纷化解体系，以立法的形式加以规范，唤起纠纷各方对调解的重视，实现纠纷的多元化分流与化解。建立高层级的纠纷协调组织机构，可考虑至上而下建立由党委领导、政法委牵头、各综治成员单位、法院和非诉解纷组织参加的多元化解决纠纷机制领导机构，在综治部门设立调解纠纷指挥中心，在劳动、公安等非诉解纷组织设调解室,均有专人专职负责。调解指挥中心根据纠纷类型及纠纷双方意愿合理配置调解资源，将机制运行情况纳入社会治安综合治理进行统一考核和管理，对成员单位从纠纷受理数、受理率、调解率等方面考核评价。建立法定的强制调解制度和小额一裁终局制度，创新法定前置调解、专门化非诉程序、调解法庭等多元化纠纷解决机制的制度设计。逐步建立多层次、多样化的经费保障体系，设立专项经费，以购买社会服务的方式支持行业性、专业性调解。对于调解员可以根据不同情况发放一定的误工费、交通费、津贴补贴等，对业绩突出者给予适当奖励。
畅通信息网络，实现资源共享。畅通信息网络也是多元化纠纷解决机制的内在要求。要畅通当事人诉求渠道，让调度中心听得见每位有诉求的当事人声音，可考虑在县级行政区域内设置调度中心，并向社会公开统一的“服务热线电话”，使其家喻户晓、深入人心，在人民群众中营造出“有纠纷，找中心”的良好氛围。要畅通工作沟通渠道。调度中心对收集的信息进行梳理分析，进行布置与落实，将不同性质的个案纠纷引导到相应的化解平台。调度中心与各个解纷组织之间沟通渠道必须畅通，这是保障各案落实到位的关键。要畅通信息反馈渠道，建立健全社会矛盾纠纷信息收集、报送和分析反馈机制，及时、全面和准确掌握社会矛盾发展新动向，积极开展矛盾纠纷排查，减少矛盾纠纷发生。
责编：檀旭涛 |
|
|
