一、地方立法要重视立法技术的运用
所谓立法技术规范，通俗地说就是法律法规文字表达的规则和技巧，体现法律规范的形式要件，是在文字和文本形式上保证立法质量的重要环节。立法是一件专业性强，需要多方群体协同进行的复杂劳动和集体行为，作为立法成果的法律规范都是集体智慧的结晶。因此，立法活动需要有各方共同遵循的文本格式和行文规范，才能保证立法质量。
在长期的立法实践中，立法机关和立法人员非常重视总结立法技术的运用和经验总结。2009年10月和2011年2月，全国人大常委会法工委将《立法技术规范》试行稿(一)和(二)分别印发省级人大“供工作参考”。省级人大在地方立法实践中，也很重视总结探索自己的立法技术规范。如2005年12月，河北省第十届人大常委会主任会议第六十八次会议通过了《河北省地方立法技术规范》，这对于提高地方立法质量起到了十分重要的作用。
毋庸讳言，在地方立法实践中，立法机关和立法人员最为关注的还是在一个时期内地方应当立一些什么法，这些法应当解决什么问题，而对如何科学运用立法技术手段提高立法质量往往不够重视或者容易忽视。殊不知立法技术规范的功能和作用，恰恰就在于它能够提高地方立法质量，使地方立法取得较高的效益。
第一，地方立法机关可以运用立法技术规范，及时地把握立法时机，科学的选择立法项目，把本行政区政治、经济、文化和社会发展急需的立法项目及时列入立法计划或立法规划，实现立法决策与改革发展决策的紧密结合。
第二，地方立法机关可以运用立法技术规范，保证地方性法规的表现形式同它的具体内容相符合。形式和内容是马克思主义哲学的一对基本范畴，内容决定形式，形式服务内容。
第三，地方立法机关可以运用立法技术规范，科学的构造地方性法规草案，使地方性法规草案的结构布局，章节条款的设置，法律语言的表述，标点符号的运用等恰到好处，从而达到提高立法质量的目的。
二、地方立法技术在运用过程中存在的主要问题
在我国地方立法中，存在的立法技术方面的问题主要有：
(一)地方立法名称不规范。所谓地方性法规的名称，通俗而言，即一部法规的标题或题目，它是地方性法规的重要组成部分，一般由行政区域、调整对象、法规类属构成，如《河北省大气污染防治条例》，“河北省”为行政区域，“大气污染”为调整对象，“条例”即为法规类属。
严谨规范的立法名称，既便于人们识别，也有利于立法者正确设定立法条款。目前地方立法的名称，主要存在两大问题：第一个问题是名称不能直观地反映法规的性质和内容，许多法规从名称上看不出是执行性的立法还是自主性的立法。如前所述，地方立法主要是执行性立法，还有一部分是自主性立法。但是，大多数法规的性质并不能从名称上体现出来。比照民族自治地方的自治条例和单行条例，地方普通行政区域内的权力机关制定法规，自主性立法一般宜用条例，非自主性的立法用“实施办法”或“实施细则”为好。至于有些执行性法规涉及的不止一个国家法律、法规，该怎样命名的问题，要具体情况具体对待。如果制定的依据是国家的法律，且又有结合本地实际的补充规定，也可以用“条例”作为名称，如《(河北省义务教育实施条例》是“根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》及其他有关法律、法规的规定，结合本省实际”制定的。如果仅仅是“实施”性的，则可以以其中的主要法律根据来确定名称，用“实施办法”或“实施细则”比较好。
第二个主要问题是名称不够规范。如同为执行性立法，有使用实施办法或实施细则的，也有使用条例的。使用实施办法或细则的，又有不同的格式，如有的使用《××省(市)实施〈中华人民共和国××法〉办法》，有的使用《××省(市)〈中华人民共和国××法〉实施办法》。现在学术界多数认为，“实施办法”、“实施细则”都是常用的法规名称，是统一的整体，不能分开，这是有道理的。因为实施××法办法和××法实施办法在语法结构上是有区别的;实施办法、实施细则作为行政法规和地方性法规的名称，已被普遍接受，在制定执行性法规时，将要“实施”的法置于“实施”和“办法”中间是不妥当的。
总之，在给法规确定名称时，要充分考虑到它能否准确地反映出该法规所要调整和解决的主要问题;能否反映出它将要适用的范围;能否反映出它的效力等级;要尽可能做到规范化、科学化，使人一目了然。
(二)立法内容上照搬照抄现象比较突出。突出地方特色是地方立法的基本要求之一，因此，地方立法的具体条款必须有针对性地解决地方的具体问题。然而许多地方“不敢为天下先”，只是被动地跟着国家立法的精神走，或者走在后面。有的地方甚至直接将上位法或者其他省市立法中的内容和形式“改头换面”之后直接套用到本地立法条文中，在文本上大量照抄照搬和引用国家立法或者其他省市立法内容。这种地方立法重复中央立法、“小法”重复“大法”、“后法”重复“前法”的现象，致使许多地方立法可能不适应这一地方的特殊需要，缺乏地方特色。
(三)地方立法体例的内部结构贪大求全。地方立法应根据本地实际需要，能搞几条搞几条，能制定实施办法的就不必制定条例，能搞规定的就不搞实施办法。但现实中，有的地方为构筑本地区的法规体系，制定地方性法规时刻意地去搞“大而全”、“小而全”，动辄章节条款项，一应俱全，总则、分则、附则齐备，作为地方立法来说这是完全不必要的。实际上，这不仅是对地方立法资源的一种浪费，而且还丧失了地方立法的特色，费时费力，影响法规的可操作性。
(四)法律规范的逻辑结构不严密。法律规范是立法文本的最重要的组成部分，它由条件、行为模式和法律后果等基本要素构成，各个要素必须明确、齐备并且符合固有的搭配要求。但我国的地方立法在设置法律规范时，还存在不少问题，主要是：一是要素不明确具体，条件设定不清晰，授权性和处罚性条款过于原则。如有的地方性法规中规定“按有关法律规定追究责任”，“对情节严重的违法行为严肃处理”，这些条款并未明确“按什么法律”，追究“何种责任”;什么情形构成“情节严重”，如何“严肃处理”等规定。二是行为模式与法律后果的配置失衡。在地方立法中，时常出现权利与义务不对等、不统一、不协调的问题。三是基本要素不完整。如只有条件，行为模式，而没有法律后果等。
(五)地方立法用语不准确不规范。立法语言除了具备语言文字的共同属性外，还有其特有的风格和要求。不规范的立法用语既妨碍人们对法规的理解，又影响立法的严肃性。我国目前的地方立法文本中，用语不规范的现象主要表现在：一是用语不够准确。只有正确的立法语言，才能充分有效地表达立法者的观念和要求，清晰地向读者传递鼓励什么，禁止什么，不容有任何差错和歧义。例如，《中华人民共和国循环经济法(草案)》第三十五条曾规定：“……鼓励和支持生产者和相关企业采用和推广木材节约和代用技术……”有的专家提出，“采用”和“推广”表示的是不同层次的关系，他们之间不应当用“和”，而应当用“并”。国家法律尚且出现用语不准确的情况，地方立法中存在的这类问题就更多了。二是词语搭配前后矛盾，例如某省制定的《实施<中华人民共和国水法>办法》规定：“地区之间发生的水事纠纷， 应当本着互谅互让、 团结协作的精神协商处理。” “协商处理”,是一种理智的法律行为，而“互谅互让、团结协作的精神”则与法律的明辨是非功能相抵触，并有语言渲染的成分，影响了立法表述的直接性。三是随意使用简化词，如在法律规范性文件中用“一府两院”、“一票否决”等简化词语，这样可能引起歧义。四是使用日常用语、文件用语等代替法言法语，如“以水养水”、“谁使用谁管理”等。五是用语模糊含混，如用“少量”、“大量”表示数量;用“某些地区”、“部分地区”表示空间;用“一定时间”、“特定时期”表示时间;用“正常情况”、“特殊情况”表示状态等。六是概念重叠使用，并列使用外延交叉的概念，如某省《禁止赌博条例》规定：“国家工作人员以及基层干部参加赌博或者支持赌博的……”，将“国家工作人员”与“基层干部”并列，概念内涵重叠。七是文字冗长，内容繁琐。例如，某省《关于开展全民义务植树运动的实施细则》规定：“开展全民义务植树运动，植树造林，绿化祖国是我国的一项重要国策，是建设社会主义，造福子孙后代的伟大事业……”，从其语言风格看，很难说是法律条文。此外，地方立法语言还存在逻辑不通，动宾搭配不当等语法和表述错误及标点符号使用错误等情形。
三、 提高地方立法技术运用的对策
面对上述地方立法技术在运用中存在的诸多问题，应当如何加以克服，正确解决呢?笔者以为应当采取如下几条具体措施：
(一)以科学严肃的态度重视地方立法技术的运用。地方立法技术是立法实践经验的积累和总结。因此，制定一部好的地方性法规，必须掌握科学的立法技术。只有掌握了地方立法技术，才能把握立法活动中带有规律性的东西，更好地通过立法记载和反映客观实际情况，提高立法水平。首先，要高度重视地方立法技术的理论研究，总结古今中外立法实践的成熟做法，并结合现代社会发展的立法技术规范，以指导我国的地方立法实践。其次，我国地方立法机关及立法人员，要强化对立法技术重要性的认识，加强对立法技术的培训和学习，在地方立法工作中自觉运用和不断完善立法技术规范。
(二)优化地方国家权力机关和地方政府法制机构的组成人员结构。通过公务员招录或遴选等途径，把那些法律、经济、中文等有关方面的优秀人才吸收到立法工作机构中来。
(三)注意发挥专家学者在立法过程中的作用。现代立法是极具专业性和技术性的活动。吸收专家学者，特别是法律和语言文字方面的专家学者参与立法，更有利于提升地方立法技术水平。
(四)加强行政立法审查程序建设。相对于地方权力机关立法程序而言，地方行政立法程序显得较为简单而封闭，这不利于地方政府规章的立法技术水平的提高。从一定意义上说，政府法制机构是地方政府立法中进行立法技术把关的最重要的环节。因此，加强行政立法的审查程序尤为重要。为此，在审查方式上，应把个人审查和集体审查结合起来;在审查环节上，应明确其工作步骤和衔接办法，特别是关注争议解决程序的科学设置。
(五)制定统一的规范立法技术和标准的法律法规。许多国家和地区的立法实践经验表明，将科学化、系统化的立法技术标准强制性地运用到立法过程中，对立法技术的统一和规范有着十分重要的意义。目前，我国中央立法、地方立法虽然已制定了立法技术规范，但这些规范存在先天不足：一是从省级立法技术规范来看，一般都是由主任会议通过的，主任会议通过的法律规范性文件一般都是内部文件，仅对内部有约束力，这不利于公众知晓和监督;二是适用范围仅限于权力机关立法，而对设区的市的立法，尤其是地方行政立法没有约束力;三是各地对立法技术规定有较大差异，这不利于地方立法整体水平的提高，也影响了国家法制统一。因此，这种做法只能是权宜之计，建议在条件成熟时，由全国人大常委会制定全国统一的，适用于中央和地方各种类型的立法技术标准的法律，并对地方立法技术的特殊要求做出专门规定。
(作者单位：河北省立法研究会)
