为了强化人大监督职能,加强对“一府两院”的监督，近年来，地方各级人大相继开展了对“一府两院”进行专项工作评议，取得了较好成效。应当肯定，通过开展专项工作评议，既拓宽了人大监督渠道，改进了被评部门的工作，增强了“一府两院”接受人大监督的自觉性，又树立了人大的权威和形象，推进了人大工作的创新发展；但从地方人大组织开展专项工作评议的实践看，目前各地人大开展的评议工作还不够规范统一，质量和效果得不到保障，实际运作过程中存在的一些亟待破解问题，仍需要我们认真研究思考，不断探索完善。笔者结合地方人大专项评议实践，就开展工作评议存在的问题、成因及对策谈谈个人的认识和看法，以便共同探讨提高。
一、工作评议中存在的主要问题
1、工作评议贪多求全，评议对象选的不准。时下，在一些地方选择确定评议对象片面追求评议对象多，一个会议安排评议好几个部门，既有政府组成部门、又有检、法两院庭（科）室，一味的考虑平衡、贪多求全；同时评议对象选的不准，主要是对政府组成部门、一般办事机构、二级单位安排的工作评议次数多，而对垂管部门、“两院”工作评议的次数较少，有的还未纳入评议范畴，特别是对主管人财物和市政建设、事关国计民生，社会比较关切、人民群众呼声较高、问题反映比较集中的权力部门和执法单位工作评议涉及面较小，组织开展评议针对性和实效性不强，在一定程度上影响了专项工作评议的质量和水平。
2、程序不够规范统一，重点不突出。一般来说，专项工作评议从启动到评议，依照法定程序，应该经过选定部门、安排准备、组织动员、开展调研、征求意见、会议评议、民主测评、反馈评议意见、督促整改落实等多个环节，但实际上这些程序和环节在一些地方被人为简化和淡化，有的地方组织开展工作评议只有事前调研、会议评议、反馈情况三个步骤，没有阶段划分，从确定评议对象到完成评议经历的时间和过程很短，长则一月，短则半月；同时由于缺乏统一的规范，评议的内容要求标准不一，涉及面太多，专项工作评议没有重点、随意性较大。有的工作评议只是表面文章，疲于应付，甚至以会议提问代替工作评议，现场测评结果不对外公开，行政化倾向较重，社会关注度不高。
3、评议调研不全面，问题反馈不及时。当前，地方各地人大开展的工作评议调查，由于时间安排不尽合理，比较匆忙，投入人力、精力和时间有限，初次调查研究不够深入，对评议事项的真实情况了解不够客观、全面，收集面上的意见较多，深入实际、明察暗访，倾听群众意见建议、发现存在问题少，回访调查、深挖问题根源少，分析归纳提炼少，向被议部门反馈情况、指出问题少，征求意见建议不广泛，形不成有深度、有价值、有指导意义的调研报告，效果不佳。
4、问题导向不明确，工作评议不认真。当下一些地方人大专项评议的工作导向有偏差，部门工作评议肯定成绩用“放大镜”，浓墨重彩，评功摆好，头头是道；现场提问则提前商量好，不出岔子，“点到为止”，既顾及了面子，又不伤和气；查摆问题用“显微镜”，对评议调查中发现和有关方面反映的问题避重就轻，隔靴抓痒，切不中实质，蜻蜓点水，空泛议论的多；对暴露出的违法违纪事件，不过问、不追究，更不敢动真碰硬，当会随机进行询问质询，有的放矢、一针见血、击中要害、勇于纠偏；会议评议平淡无奇，没有“辣味”，缺乏“火药味”，达不到评议工作、改进问题的目的。
5、评议测评不科学，督促整改不到位。一方面是评议测评设计不合理、栏目内容单一、测评投票的面过窄。在专项工作评议的具体操作过程中，一些地方人大简单套用党委纪委干部管理考核测评的内容模式，或沿用听审专项工作报告进行满意度票决测评的老套路，仅靠“满意”、“基本满意”、“不满意”三种类型来作为评价标准，由数额较少的常委会组成人员进行测评投票，内容方法太过陈旧落后，测评结果准确性不高，不够公开透明、科学合理，因而说明不了什么。另一方面评议结束后，既不要求被评议部门表态发言，对整改落实做出承诺；又不能将评议意见不及时向有关方面进行反馈，督促整改落实，会议评议“一评了之”，评议意见“一转了之”，没有下文。多数情况下是“评议也评议了，而问题还是问题”，人大监督没有权威，工作实效大打折扣。
二、存在问题的原因分析
1、体制不完善。一是从法理上讲，工作评议还不是监督法规定的法定方式，尽管工作评议符合法制精神，程序也符合规定要求，地方人大常委会的这一大胆探索，创新实践，没有受到立法机关的否定，但也没有被监督法正面肯定和接纳，因而专项评议法律依据还不十分充分,组织开展工作评议理不直、气不壮；二是评议“两院’工作受到困扰。法律困扰：监督法出台后，受个案监督的局限，人大常委会对“两院”实施的具体监督，主要是听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件备案审查等，尽管各地工作评议办法将“两院”工作纳入了评议范围，但真正实施评议的少之又少。体制困扰：垂直部门虽为地方政府组成部门，但主要受上级主管部门管理，人、财、物受制于上面制约，人大评议监督其工作顾虑多，怕说了不起作用，还会使自己尴尬，为避免法律“雷区”、体制“禁区”， 因而不愿触及过多，从而导致工作评议出现“盲区”。
2、认识有偏差。主要表现在两个方面：一是被评对象在认识上有偏差。有的认为人大常委会工作评议的目的是查摆问题、挑刺揭短、故意整人；有的认为接受人大工作评议，时间拉得过长，会分散精力，影响手头工作，表面上接受评议，心底里抵制监督。二是评议主体在认识上有偏差。受体制等多种因素影响，对监督工作存在畏难消极情绪，怕监督过头，党委责难；怕监督过火，部门生怨；怕监督不到，群众不满。存在“多一事不如少一事”、“多栽花少栽刺”的心态，导致工作评议出现和气监督、和谐监督、支持监督的疲软现状。
3、素质较欠缺。“一府两院”工作范围宽、涉及面广、专业性强。评议部门工作需要极强的专业性，然而受体制局限，从全国到地方，人大机关普遍存在着人员职数过少、专业人才缺乏，年龄结构不尽合理等现实问题，与“一府两院”相比，“内行”的不多，力量也过于单薄。评议主体履职能力相对欠缺，评议工作切不到要害，抓不到关键，难以做到“技高一筹”、“棋高一招”，在一定程度上影响了评议监督的质效。
4、机制不健全。为依法开展工作评议，一些市县人大常委会结合实际，制定并出台了相应的评议办法，但评议机制还不够健全，如评议对象、评议主体的确定、评价体系的设定、评议意见的督办、成果的转化运用等等，都不尽相同。目前对“一府两院”及其相关组成部门的工作评议到底应该由人大那个工作机构来牵头和组织开展，意见分歧较大。单从评议牵头组织这个环节来看，各地人大常委会的做法就不尽一致，现有的由办公室牵头、代工委组织；有的以代工委牵头组织，其他工委共同参与。这些情况足以说明组织开展工作评议的工作机制还不健全，亟需规范和完善。
5、制约手段少。目前对“一府两院”的工作评议之所以在一些地方流于形式，质效不高，主要是查摆问题少，使用质询、特定问题调查、依法追究、撤职罢免等刚性手段少，对评议意见整改情况跟踪监督不力，缺乏有力的检查督促措施。对拒不接受人大监督，不落实评议意见，不改进部门工作的单位和领导，处理多是批评教育，深究责任少，没有制约惩戒手段，必然使评议失去权威性和实效性，与人民群众的期望和要求相去甚远。
三、加强和改进工作评议的思路与对策
1、完善工作制度，强化机制保障。当前，一方面要依据宪法、地方组织法和监督法的规定要求，在现行法律政策的框架内，通过认真学习领会和研究，抓紧制定和修改地方性法规，适时出台地方人大对“一府两院”开展工作评议的制度和办法，进一步明确工作评议的主体、对象、原则、内容、程序、步骤和要求，使专项工作评议既依法有据，又规范有序，促进制度建设的规范化、科学化；另一方面要强化机制保障，建立和完善由各级人大代表为主体、以“一府两院”及其组成部门为对象，以工作评议为重点，以地方各级人大常委会牵头负责、办公窒协调、代工委组织、各工委共同参与的体制机制，不断总结新经验、探索新模式，改进新方法，深入推动专项工作评议持续健康发展。
2、科学选定对象，严格评议程序。首先从法律和实践角度看，“一府两院”及其所属部门（含垂直双管部门），都应处于人大及其常委会监督之下，理应都纳入人大常委会和人大代表的评议范围。这里包括政府各组成部门，法院、检察院庭（科）室。鉴于“一府两院”每年在人代会和常委会上都向同级人大代表、常委会报告工作，接受审议、评议，可不再安排对其进行工作评议，加之政府组成部门、法院、检察院庭(科)室较多,地方人大常委会普遍对他们进行工作评议时间和精力上也顾不过来。因此，届内只能按年度分次分批确定评议对象，有计划、有组织地安排进行。既要考虑工作的平衡性和评议的普遍性象，把“一府两院”及其所属部门作为评议的对象和范围；又要突出工作重点，有所侧重，加大对位高权重的权力部门和执法单位的工作评议，不断增强专项评议的针对性和实效性不强，提升工作评议的质量和水平。其次要严密工作程序，精心组织安排，根据法定的程序和要求，地方人大组织开展专项工作评议，原则上要经过制订计划、确定对象、宣传动员、自评自查、视察调研、形成意见、听取报告、会议评议、票决测评、跟踪监督、公布结果等多个步骤和环节，最重要的是必须坚持实事求是和依法办事的原则，切实把好前期调研、会议评议和反馈落实阶段的工作，统一规范程序要求，严格按照工作评议设定的内容程序，一个环节套着一个环节进行，决不能操之过，不讲程序，随意简化工作步骤，消极应付，不求实效，走走过场。
3、精心组织安排，搞好前期调研。一要制定好工作计划。俗话说，良好的计划是成功的一半。专项工作评议涉及面广，工作量大，政治性、法律性、政策性都很强。因此，在前期准备阶段，地方各级人大常委会一定要统筹计划，精心安排，拟定好关于开展工作评议的安排意见和实施方案，明确评议的指导思想、评议的单位和内容、程序，以及方法和要求，抓好宣传发动，为组织开展对“一府两院”及其有关部门工作评议做好保障。二要广泛调查研究。“没有调查就没有发言权”，广泛深入地开展调查研究是提高工作评议实效的前提和基础。在前期调研阶段，既要突出围绕中心、服务大局，依法行政、公正司法这个重点，深入基层、深入群众、深入实际，全面了解掌握有关情况，又要有所侧重，聚焦民生，体察民情、倾听民声、了解民意、集中民智，反映民意。在继续用好走访座谈、明查暗访、查看现场等方式的同时，积极探索如何更好地运用网络信息平台，广泛开展问卷调查、民意测评等现代手段，尽可能多地征集群众的建议意见，使评议前的调查更加充分地表达民意、反映民声。三是要及时反馈意见。在初次调查的基础上，对广泛征求和收集到有关方面的意见进行归纳分析和汇总，及时向被评议部门和单位反馈，并要求在部门工作报告中作出回应；对代表和群众反映强烈的典型案例，特别是对不作为、慢作为和乱作为的行政、司法个案，要及时回访跟踪，进一步调查核实，深入解剖分析，查找问题症结，形成调研评议报告，向主任会议汇报，力求调查客观全面，为组织开展专项工作评议提供可靠翔实的客观依据。
4、强化公开评议，力求客观公正。一是扩大参与评议的人员范围。会议评议除了本级人大常委会组成人员必须参加、“一府两院”及相关评议部门负责人列席外，还应邀请一定数量的代表、乡镇人大主席、街道人大工委主任轮流列席上级人大常委会的专项工作评议会；在听取和评议部门工作时，有关组织、人事、纪检、监察、督办、考核管理等方面的负责人可以列席并发表意见；同时还可通过在电视网络媒体发布公告，征集公民旁听评议会议，让更多的普通公众走入权力机关，了解人大评议监督的过程，畅通民意渠道，充分发挥群众对评议双方的双向监督和双向促进作用。二是严格组织会议评议。会议评议是核心、是关键，一定要严格程序，周密组织。听取和评议部门工作时，先听取评议部门工作报告，再听取人大评议调研报告，而后组织进行面对面评议。常委会组成人员和列席人员在会议上，应紧扣主题，积极发言，用语须简明扼要，讲成绩要实，讲问题要准，做到言之有物、言之有据，确保会议质效。同时，评议中，就群众特别关心的民生问题，应适时引入询问制，让被评议对象就有关情况一一解答，增强工作评议监督的刚性。三是抓好票决测评。测评票的设置不宜单单只有总体评价，而应根据被评单位的工作，按好、中、差三个档次分类分项设计，力求内容设置科学合理；要适时引入代表和列席人员参与测评的工作机制，采用不同模式表分别填写进行民主测评，现场公布测评结果，对外公开，真正实现评价工作客观公正，评议过程公开透明。
5、强化跟踪督办，推动整改到位。一是强化意见的交办督办。会议评议结束后，地方人大常委会应根据评议大会上的评议发言，对反映强烈、形成共识的评议意见进行汇总整理，形成书面意见，并以正式文件形式向被评议单位反馈，同时分送有关领导机关和单位；同时要求被评议单位根据人大常委会评议意见，提出切实可行的整改方案，积极进行整改，并在三个月内上报整改结果。二是抓好跟踪督办。评议意见反馈有关部门后，地方人大常委会应当遵循“乘热打铁”的原则，及时跟进，组织相关委室人员对被评单位的整改情况进行对口监督、动态监督和全程监督，可通过回访调查、现场监督，经常性对被评单位落实评议意见情况进行检查，必要时报请主任会议或常委会会议进行专题研究，集中听取被评单位的整改情况汇报，以增强评议监督的效果。三是坚持问题导向。对评议意见中涉及到个别重大具体问题，要明确整改时限，紧盯不放，并严格坚持“三个不放过”：评议意见不落实的不放过，问题整改不到位的不放过，整改表决不通过的不放过，对个别敷衍应付的，人大常委会要敢于和善于动真碰硬，依法运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性方式，作出相应处置，确保重点评议意见尽快落实，确保民生问题尽快得到解决，确保专项评议收到实效。
