质询权是指议会成员按照法定程序就特定问题质问有关国家机关及其公职人员，要求其作出解释、说明和答辩并可据此采取进一步措施的权力。
一、质询案提出方式
1、向地方各级人民代表大会提出质询案。根据《组织法》第28条规定，提出质询案有以下要求：
质询案提出时间：地方各级人民代表大会举行会议时。
质询案的形式：必须采取书面形式，写明质询对象，质询的问题和质询的内容，不符合以上三点要求的质询案不能成立，主席团不能交有关机关答复。
质询的主体：地方各级人大代表10名以上联名。
质询的对象：“一府两院”，即本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院。
质询的程序：质询案由主席团决定交受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上书面或者口头答复。但主席团只能决定答复的形式，不能决定不交受质询机关答复。主席团决定由受质询机关在主席团或者专门委员会会议上答复的，提出质询案的代表有权列席会议，发表意见。发表意见就是针对受质询机关的答复，代表认为不清楚的问题提出要求进一步答复的意见，或者对答复是否满意发表意见。
质询案答复的形式：受质询机关口头答复或书面答复。由受质询机关口头答复的，受质询机关的负责人应当到会答复；质询案以书面形式答复的，受质询机关负责人应当在答复意见上签署，以示答复意见确实代表受质询机关的意见和对人民代表大会的尊重。质询案以书面答复的，主席团应当将答复意见印发会议或者只印发提出质询案的代表。质询案在专门委员会会议上答复的，有关专门委员会一般应当将答复情况向主席团报告，主席团认为必要时，可以将答复情况报告印发会议。
质询的效果：《代表法》第14条规定，“质询案按照主席团的决定由受质询机关答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。”
2、向县级以上地方各级人民代表大会常务委员会提出质询案
根据《组织法》第47条规定，提出质询案有以下要求：
2、向县级以上地方各级人民代表大会常务委员会提出质询案
根据《组织法》第47条规定，提出质询案有以下要求：
质询案提出时间：在常委会会议期间提出。
质询案的形式：采用书面形式提出，不能口头提出，要写明质询的对象、质询的问题和质询的内容。
质询的主体：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员5人以上联名；县级人大常委会组成人员3人以上联名。
质询的对象：“一府两院”，即本级人民政府和所属各工作部门以及人民法院、人民检察院。
质询的程序：质询案由常委会主任会议决定处理，但主任会议只能决定受询机关答复质询案的时间、地点和方式，不能决定受质询机关不作答复。主任会议可以决定受质询机关在常委会全体会议上作出答复，也可以决定受质询机关在有关专门委员会会议上作出答复。
质询案答复形式：由主任会议决定受质询机关口头答复或者书面答复。口头答复应由受质询机关的负责人到会。书面答复应由受质询机关的负责人签署，由主任会议印发会议或者印发提出质询案的常务委员会组成人员。
综上所述，大会闭会期间代表个人不能提出质询案，这是因为人民代表大会只有开会才能行使职权，也只有开会，代表才能一起讨论提出质询，受质询机关才能作出答复。人大代表只能对“一府两院”，即本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院提出质询案，不能向非本级“一府两院”提出质询案。代表应向本级人民代表大会或者常委会提出质询案，不能将质询函直接交受质询机关并要求答复。
综上所述，大会闭会期间代表个人不能提出质询案，这是因为人民代表大会只有开会才能行使职权，也只有开会，代表才能一起讨论提出质询，受质询机关才能作出答复。人大代表只能对“一府两院”，即本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院提出质询案，不能向非本级“一府两院”提出质询案。代表应向本级人民代表大会或者常委会提出质询案，不能将质询函直接交受质询机关并要求答复。
二、质询权四个基本特征
1、强制性。从法理上看，质询权既是议会所享有的一项职权，同时又是一定数额的议会成员共同行使的个人权利。作为权利和权力的结合体，质询权具有直接支配受质询对象的强制力量。
主动性。质询权的主动性意指议会成员应积极利用其所掌握的社会资源，主动行使质询权以切实地履行其所肩负的神圣职责。
广泛性。质询权的广泛性是就质询对象和具体事项而言的。
有限性。有限性是质询权深层次的重要特征，具体体现在以下几个方面：其一，质询权的行使主体一般都有一定的数额限制，如在我国全国人大会议期间，只有30名以上的代表联名才能提出质询案；其二，质询必须在议会会议期间提出，且需要取得特定机关的认可才能转交质询对象答复，如日本国会议员的质询在经议长同意之后才能转交内阁进行答复；其三，质询的内容必须是被质询机关职权管辖范围内的事项或与政府首长职务有关的个人言行；
主动性。质询权的主动性意指议会成员应积极利用其所掌握的社会资源，主动行使质询权以切实地履行其所肩负的神圣职责。
广泛性。质询权的广泛性是就质询对象和具体事项而言的。
有限性。有限性是质询权深层次的重要特征，具体体现在以下几个方面：其一，质询权的行使主体一般都有一定的数额限制，如在我国全国人大会议期间，只有30名以上的代表联名才能提出质询案；其二，质询必须在议会会议期间提出，且需要取得特定机关的认可才能转交质询对象答复，如日本国会议员的质询在经议长同意之后才能转交内阁进行答复；其三，质询的内容必须是被质询机关职权管辖范围内的事项或与政府首长职务有关的个人言行；
三、提出质询案的程序及要求
1、时间要求。质询案必须在本级人代会或常委会会议期间，根据大代会或常委会会议决定的截止时间内提出。人大及其常委会闭会期间不能提出质询案。因为人大及常委会只有开会才能行使职权，也只有开会，代表及其常委会才能一起讨论提出质询案，被质询机关才能作出答复。
2、联名要求。《地方组织法》第二十八条、第四十七条规定，地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案；在常务委员会会议期间，设区的市以上人大常务委员会组成人员五人以上联名、县级人大常委会组成人员三人以上联名，可以向人大常务委员会书面提出对本级“一府两院”的质询案。人大代表或常委会组成人员个人不能单独提出质询，必须符合法定人数。
3、对象要求。根据地方组织法规定，在人民代表大会期间，质询的对象为本级人民政府及其所属各工作部门以及人民法院、人民检察院；在本级人大常委会会议期间为本级人民政府、人民法院、人民检察院；乡镇人大代表质询的只能是本级人民政府。
4、质询要求。质询案必须写明质询对象。即写明质询是针对政府或者政府哪个部门、法院或检察院提出，否则就无法确定应由谁负责答复；必须写明质询的问题。即必须写明质询什么事情。没有明确的问题，被质询机关就无法答复。必须写明质询的内容。即必须写明质询的理由和情况，但也必须是被质询对象职权范围之内，具有法律和政策、事实依据。
四、提出质询案需注意事项
1、质询案必须是在本级人民代表大会会议举行期间提出。
2、质询案的提出必须符合法律规定的联名人数。即30名以上全国人大代表联名可以提出质询案，地方各级人大代表10名以上联名可以提出质询案。
3、质询案必须书面提出，并写明质询的对象、质询的问题和内容。质询的对象，只能是法律规定的单位，不能是单位里的某个人。各级人大代表可以质询的对象是不同的。全国人大代表质询的对象是国务院和国务院各部门、最高人民法院、最高人民检察院。县级以上各级人大代表质询的对象是本级人民政府及其所属各部门、人民法院、人民检察院。乡、民族乡、镇人大代表质询的对象是本级人民政府。
4、根据全国人大议事规则第四十四条和地方组织法第二十八条的规定，质询案的处理程序是：质询案提出后，由主席团决定交受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者代表有权列席会议，发表意见。决定口头答复的，受质询机关的负责人应当到会答复。决定书面答复的，受质询机关的负责人应当签署，由主席团决定印发会议。
5、提出质询案的代表半数以上对答案不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询机关再作答复。
五、我国质询权行使存在的问题
1、权威上缺乏，导致不敢为。近年来，虽然全社会对人民代表大会及其常委会行使质询监督职能重要意义的认识不断提高。但是，总体来看，人大依然缺乏必要的权威和权力，人大橡皮图章和过场举手的观念根深蒂固难以消除，导致了人大及其常委会不敢为，不敢行使质询权。首先，全国人大及其常委会作为国家最高权力机关，地方各级人大作为地方各级权力机关，但从政治学角度看，其本质上人大的权力与被其监督的政府权力来比较，形成了强政府、弱人大的局面，表现出了监督一方的权力并非很大很强，而被监督一方的权力却很大很强。从权力的制衡与监督来看，意味着权力的对比与较量，如要对政府权力进行有效的监督，那监督一方的权力理论上就应该比被监督一方的权力更强大，或者至少应与被监督一方的权力相平衡或差不多，方能实现有效监督，否则一切监督均会失衡失效。为此，从质询的主体来看，各级人大代表及常委会组成人员，他们的实际的权力和权威显然是极大的弱于政府及其职能部门的权力的。为此，在权力的比较下自然而然也不敢为、不想为，导致瞻前顾后、底气不足，不敢面对。其次，就质询对象来看，“一府两院”的工作往往是执行党委的决策，尤其是强势政府，在强势的职位优势和心理优势的影响下，态度上往往不以为然，行动上常常懈怠抵触，极大地妨碍了人大质询权的行使。
2、法律上缺位，导致不能为。我国对于质询权法律上长期存在缺位，使人大及其常委会质询监督难以到位。我国法律对于质询权及其行使的规定过于原则，缺乏可操作性导致其难以实施。尽管《宪法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都有质询的相关条款，但都停留在原则性规定上，内容过于笼统，缺乏可操作性，而对于行使质询权的专门法律还没有，导致了各级人大及其常委会行使质询权时“有法可依、无章可循”的尴尬局面，使各级人大及其常委会不能行使质询权，有畏难情绪，怕一旦行使质询权就添乱子、闹矛盾、不和谐。
3、制度上缺失，导致不善为。我国质询权难以落实到位，在制度上也有重大缺失。现行质询制度在质询时间、质询对象、内容及质询操作程序的规定上存在严重缺失，影响了质询监督职能的发挥。比如根据宪法和法律的规定，质询只能在会议期间提出。但在通常情况下，人民代表大会全体会议每年只召开一次，会议时间较短，议程较紧张，因此即使有代表团或符合法定人数的代表向大会提出质询案，也往往因时间上无法安排，难以纳入大会议程，客观上限制了人大代表的质询权的行使。在人民代表大会闭会期间，如果“一府两院”出现了违法行为或工作中重大失误，人大代表只能等到人民代表大会全体会议召开时才能提出质询，在一定程序上影响了人大代表履职的积极性。虽然法律也规定，在人大常委会会议期间，常委会组成人员可以提出质询案，但按照国家的要求，现在常委会组成人员中专职委员基本上要达到三分之二，也就是说大多数组成人员均是体制内的，其他的委员毕竟只占少数，从制度设计上也限制了提出质询案的可能。还有比如质询程序不明，使质询缺乏规范性。现有的质询制度没有规定明确的操作规程，对质询案的内容和范围、质询案的提交期限、准备时限、口头答复的操作细则等均未作明确的规定。还比如法律责任的缺位，使质询力度偏软，甚至流于形式。在现有法律中仅规定受质询机关必须负责答复，代表或委员表决不能通过时，可以要求受质询机关再作答复，但如果代表或委员对再次答复还是不满意时怎么办，则没有作出规定。答复后不去纠正或者不去办理又该怎么办？现行法律对此没有相关的责任落实或者追责机制。这样，导致了即使质询也软弱无力，更没有实效，让质询的权威性和监督性大打折扣。
六、对我国新时期质询权行使的思考
1、要强化人大权威，敢于行使质询权。我国《宪法》规定“全国人大及其常委会有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复”。为此，我国应从宪法的角度，必须更加明确全国人大及其常委会的权威，要让人大敢于质询、勇于质询、善于质询。从维护《宪法》尊严和实践看，各级政府应增强宪法意识，进一步增强地方各级政府的人大意识和自觉接受监督的观念，进一步树立各级人大的权威，进一步深化对宪法和监督法的理解，自觉接受人大的监督和质询。全国人大吴邦国委员长在作常委会工作报告中说，“询问和质询是人大对‘一府两院’实施监督的法定形式”。为此，全国人大理应率先行使质询权，这是推进社会主义民主法治的必然要求，也是我国依法治国方略的具体实践和实在举措。而各级人大常委会应按照《宪法》和《监督法》的精神，应大胆探索并将质询权行使具体化、规则化和实践化，要在探索实践中让质询常态化、质询年年有，让质询权这项法定的“尚方宝剑”真正“落地”，真正彰显质询权的监督实效。
2、要完善法律法规，勇于行使质询权。要进一步深化政治体制改革和行政体制改革。进一步完善质询权的法律法规。在我国，党内地位是具有决定性的，政府领导人的党内地位通常高于人大常委会领导人，这是人大与政府在实际工作地位不协调的重要原因。只有强化人大的权威和地位，人大对“一府两院”的监督才能得以充分发挥。为此要理顺党委、人大、政府的关系。在领导体制上，大胆改变目前党委书记与人大主任分设的现状，我国一些地方让党委书记兼任人大主任就是较好的模式，这样就较好地解决了人大的权威和法定地位问题，党委作出重大决策，政府来负责落实，而由人大来监督实施，为人大及其常委会依法监督政府理顺关系，这样必然会强化人大的监督权力。比如湖南省委书记周强兼任省人大常委会主任，该省2010年度审计报告被四次上常委会审议，其审计整改报告被反复督促直至整改到位，开全国之先河。全国人大及其常委会应高度重视和加强质询监督立法，以实现质询监督工作的规范化、制度化、法律化。当前最迫切需要解决的是加快制定一部关于质询监督的法律，这是依法进行质询监督的前提和基础。在质询监督法律中要对质询监督的内容、方式、程序进行明确规定，特别要明确对质询处理结果的综合运用，如与领导干部的升迁任免相衔接，确保各级人大代表在质询权的行使上既有法律可依，又有规则可循，更有责任可追，真正让质询权常态化、规范化，让质询监督权力“落地”。
3、要规范制度程序，善于行使质询权。要在完善质询监督法律的基础上，进一步完善质询权行使的制度和程序，让质询权规范行使、规则运行，要让各级人大及其常委会善于行使质询权。比如我国现行有关法律将质询案的决定转交权赋予了大会主席团委员长会议、常委会主任会议。但在实践中, 这些机构有时却基于其他外在因素而一味回绝质询, 或通过说服, 动员把原本具有强制性的质询变为一般性的询问, 从而使质询案失去了监督意义。因此, 法律应该为其设定具体标准及异议途径, 以防止否决权被任意滥用。另外，规定质询案提交及答复的期限。我国法律规定, 质询应在会议期间进行, 把提质询案的时间仅限在大会期间, 不利于对“一府两院”进行经常性的监督。因此, 建议规定人大代表或常委会组成人员在闭会期间仍可向人大常委会提出质询案, 以保证“一府两院”被置于常态的监督之中。此外，对质询案的处理期限以及处理责任必须在细化的规则和程序中予以明确，要防止质询案被久拖不决、久拖不办，最后不了了之情况；要坚决防止质询无效、质询无用的状况，进而丧失质询的意义。最后，要将质询案公开化。要将质询案的办理和处理通过报刊、电视、网络、微博等传统与现代传媒方式向全社会公布，让全社会都来监督政府。正如温家宝总理所讲，“我们要创造条件让人民群众批评和监督政府”，这样才能让权力在阳光下运行，才能防止权力被滥用。
