立法是通过法定程序将党的主张和人民意志法律化、制度化的重要政治活动。党的十八大以来，全国人大通过宪法修正案，全国人大及其常委会制定法律84件，修改法律266件次，作出法律解释10件，通过有关法律问题和重大问题的决定115件次。目前，我国现行有效法律305件，行政法规597件、部门规章200多部，地方性法规16000多部、地方政府规章800多部，中国特色社会主义法律体系日臻完善。这背后，离不开健全的立法体制保障。
我国是单一制的社会主义国家，地域辽阔，各地经济社会发展不平衡。与这一国情相适应，我国实行统一的、分层次的立法体制。
我国的立法体制经历了一个不断发展和完善的过程。根据1954年宪法，全国人民代表大会是最高国家权力机关，也是行使国家立法权的唯一机关。1955年和1959年，全国人大两次授权全国人大常委会在代表大会闭会期间制定、修改部分法律。1979年地方组织法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权限。1982年宪法明确赋予全国人大常委会立法权，并赋予国务院行政法规制定权。1986年地方组织法修改，赋予省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市享有地方立法权。2000年通过的立法法对我国的立法体制作了全面规定，进一步赋予经济特区所在地的市以较大的市地方立法权。2015年，立法法修改，赋予所有设区的市地方立法权。2018年，宪法修正案以根本法的形式确认了设区的市地方立法权。2023年立法法再次修改，设区的市立法权限得到进一步扩大。总的看来，全国人民代表大会成立70年来，立法主体不断扩大，立法形式日益丰富，立法体制不断完善，保障了现行宪法关于“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”原则的实施，适应了全面依法治国的需要。
我国的立法体制具有“一元两级多层次”的特点。具体来讲，“一元”是指我国立法体制的统一性，只存在一个以宪法为核心的法律体系，保证了国家法制的统一性和权威性。“两级”是指我国立法分为中央和地方两个等级。“多层次”是指，在中央和地方，立法可以分为若干层次和类别。比如，在中央层面，全国人大及其常委会行使国家立法权;国务院制定行政法规;国家监察委员会制定监察法规;中央军事委员会制定军事法规;国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及法律规定的机构(如海警机构)制定规章。在地方层面，省、设区的市两级地方人大及其常委会制定地方性法规;民族自治地方的人民代表大会制定自治条例和单行条例;经济特区所在地的省、市人大及其常委会制定经济特区法规;上海市人大及其常委会制定浦东新区法规;海南省人大及其常委会制定海南自由贸易港法规。
为保障国家法制统一，明确了宪法具有最高的法律效力，以及上位法优于下位法、下位法不得与上位法相抵触的原则。一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触;法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章;行政法规的效力高于地方性法规、规章;地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。同时，还有法律配套规定和备案审查制度。法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定。全国人大常委会法工委对报送备案的法规、司法解释依法开展主动审查;对有关方面提出审查建议的法规、司法解释开展依申请审查。经审查，发现法规、司法解释等规范性文件存在合宪性、合法性、适当性问题的，督促和推动有关制定机关及时予以修改、废止或者处理。
党的二十届三中全会对完善中国特色社会主义法治体系作出新的重大决策部署，提出必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威;完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局;统筹立改废释纂，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量;探索区域协同立法等。下一步，要围绕更好适应改革实践需要，健全立法体制机制，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，深入推进全面依法治国，为坚持和发展中国特色社会主义提供更加有力的法治保障。
(作者系全国人大常委会法工委研究室主任)
