每年的全国人大常委会法工委备案审查报告都备受瞩目,今年也不例外。
继2017年全国人大常委会首次听取备案审查工作报告,第四份备案审查年度报告正式亮相。全国人大常委会法工委主任沈春耀1月20日在十三届全国人大常委会第二十五次会议上报告了2020年开展备案审查工作的情况。“一年来,法工委进一步加大对报备法规、司法解释、特别行政区法律的审查工作力度,加强备案审查制度和能力建设,备案审查工作取得新进展。”沈春耀说。
一年来,全国人大常委会办公厅共收到报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区法律1310件;共收到公民、组织提出的审查建议5146件,其中属于全国人大常委会审查范围的有3378件;
一年来,对存在违背宪法规定、宪法原则或者宪法精神,与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致,违背上位法规定,或者明显不适当等问题的,区分不同情况分别予以纠正、作出处理。
专项审查围绕大局突出重点
2020年备案审查工作的一个显著特点,就是主动审查、专项审查的力度和分量明显加重。一年来,围绕党中央决策部署和常委会工作重点,重点组织开展了五个方面的专项审查和集中清理,数量之多、力度之大,在以往并不多见。
1月1日起,民法典正式施行。为配合民法典的贯彻实施,法工委去年开展了民法典涉及法规、规章、司法解释及其他规范性文件专项审查和集中清理工作。清理中发现需要修改或者废止的规范性文件共2850件。有关方面已经修改257件、废止449件。最高人民法院为贯彻实施民法典新制定7件司法解释。
除此之外,在去年新冠肺炎疫情防控的关键时期,地方人大常委会迅速作出了一些关于依法做好疫情防控工作的决定。法工委对省级人大常委会作出的26件决定开展专项审查,及时为地方在法治轨道上做好疫情防控工作提供有力支持;在全国人大常委会作出《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》后,立即开展野生动物保护领域法规、规章、司法解释及其他规范性文件专项审查和集中清理工作;根据党中央部署,持续开展食品药品安全领域地方性法规专项审查和集中清理工作;与司法部共同承担加强优化营商环境涉及的法规、规章备案审查工作任务,加大对与营商环境有关的行政法规、地方性法规、司法解释的审查力度,对存在突出问题的12件地方性法规向制定机关提出修改完善意见。
“今年有关专项审查的内容,是至今四份备审审查年度报告中内容最为丰富的。”浙江大学法学院副教授郑磊指出,专项审查作为一种特殊的主动审查,其优势即在于可以围绕党和国家中心工作主动确定主题主动审查。在这样的特殊年份,专项审查更是有着不可替代的用武之地。
合宪性审查内容备受关注
此次备案审查报告介绍了开展纠正处理工作的情况,并披露了多起典型案例。其中,三件涉及合宪性、涉宪性案例尤其值得关注。
2020年全国“两会”期间,有全国政协委员提出提案,建议对民航发展基金的征收进行合宪性审查。法工委经审查认为,这不属于宪法第十三条第三款规定的对私有财产的征收或者征用,不存在与宪法相抵触的问题。但鉴于征收的依据是国务院文件和有关部门规章,与2014年修改后的预算法有关规定不符,法工委已向司法部提出,如果需要继续征收民航发展基金,应当及时完善相关法律或者行政法规依据。
有的地方性法规规定,各级各类民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学;有的规定,经本地教育行政部门同意,有条件的民族学校部分课程可以用汉语言文字授课。法工委经审查认为,上述规定与宪法第十九条第五款的规定不一致,已要求制定机关作出修改。
最高人民法院司法解释规定,人身损害赔偿案件中,对城镇居民和农村居民分别以城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入为标准计算残疾赔偿金和死亡赔偿金。有公民对此提出合宪性审查建议,认为与宪法有关精神不一致。法工委经审查认为,随着社会发展进步,国家提出城乡融合发展,城乡发展差距和居民生活水平差距将逐步缩小,城乡居民人身损害赔偿计算标准的差异也应当随之取消。建议最高人民法院在总结试点经验的基础上,适时修改完善人身损害赔偿制度,统一城乡居民人身损害赔偿标准。
加强备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点,合宪性审查一直以来都是备案审查工作的焦点和难点。
“报告专门将‘积极、稳妥处理合宪性、涉宪性问题’单独列出,这在以往是没有的。其中的两起审查建议都是由公民提出的申请。这种直面而非回避社会上关于宪法问题的关切的做法值得肯定。”在中国法学会宪法学研究会秘书长张翔看来,针对现实争议的具体审查方式是对合宪性审查方式的有益探索。而采取比较谨慎稳妥的审查结论和处理方式,不但有助于化解矛盾,也有助于为未来合宪性审查的制度建设进行探索和铺垫。
“总体看,合宪性审查工作已经取得不断的进展,尤其是显明性得到很大增强,也总结和积累了不少经验。合宪性审查未来可期。”张翔说。
推进制度能力建设落实“有件必备”
加强备案审查制度和能力建设,也是去年备案审查工作的一个重点。
“委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》(以下简称《工作办法》)是全国人大常委会贯彻党中央决策部署在加强备案审查制度建设方面取得的重要成果。
及时印发《工作办法》,要求各地参照适用;组织编写出版《法规、司法解释备案审查工作办法导读》《规范性文件备案审查案例选编》《规范性文件备案审查理论与实务》,对《工作办法》逐条进行解读和说明;举办人大系统首次备案审查工作经验交流现场会暨备案审查工作培训班;推动各地参照《工作办法》健全备案审查制度和体制机制……一年来,法工委以贯彻执行《工作办法》为重要契机,积极推进全国人大常委会和地方人大常委会备案审查制度和能力建设,推动备案审查工作开创新局面。
据初步统计,有16个省、自治区、直辖市已经或正在根据《工作办法》对备案审查方面地方性法规进行修订;有20个省、自治区、直辖市已经根据《工作办法》的规定将属于人大监督对象的“一府一委两院”规范性文件全部纳入人大备案审查范围。
