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冷继英代表:建议制定《特殊教育法》

 
2016-3-15 10:54:43   来源:本网  
  中国是一个具有悠久的人道主义传统的国家,早在春秋战国时期,孔子就提出过“矜寡孤独废疾者,皆有所养。”这已经成为一种社会公德或基本道德规范。人道主义精神自从有了人类社会开始,便在历史的发展中不断地传承和积淀下来,蕴藏着当时人类社会的最高文明。它集中体现了对包括残疾人在内弱势群体的人文关怀,而人文关怀是对人的生存和尊严的终极关怀。据统计,我国共有残疾儿童817万人,占全国儿童总数的2.66%,而这些儿童都需要对他们进行特殊的教育,使他们能够掌握一技之长,能自立于社会。

  党的十八大以来,我国特殊教育取得了显著的成绩,截至2014年,我国特殊教育学校约有1853所,在校残疾学生约37.88万人,特殊教育专任教师约4.37万名。我国残疾儿童接受教育的比例明显提高,残疾儿童接受义务教育的比例呈现上升的趋势。

  但是,我国依然有部分残疾儿童没有受到应有的教育,社会上还屡有发生适龄的残疾儿童被虐待,被遗弃,被利用拐骗的事情,截至目前,还没有一部专门针对残疾儿童的法律来对残疾儿童的受教育权进行保护。

  目前,我国现行相关的特殊教育立法主要有: 1982年宪法规定:“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”1986年 《义务教育法》规定:“地方各级人民政府为盲、聋哑 和弱智儿童、少年举办特殊教育学校(班)”,将特殊教育列人国家义务教育范畴。1990年《残疾人保障法》专章规定了残疾人教育方面的有关内容,在法律中明确规定了残疾人的受教育权。1992年《义务 教育法实施细则》对保障残疾儿童、少年接受教育作了进一步的规定。1994年《残疾人教育条例》明确提出了残疾人教育是国家教育事业的组成部分,并详细规定了特殊教育学制体系、教师、物质条件保障以及奖惩等方面的内容,这是我国第一部残疾人教育专项立法。1995年《教育法》规定“国家、社会、学校及其他教育机构 应当根据残疾人身心特性和需要实施教育,并为其提供帮助和便利。” 1996年《职业教育法》规定:“残 疾人职业教育除由残疾人教育机构实施外,各级各类职业学校和职业培训机构及其他教育机构应当按照国家有关规定接纳残疾学生。

  我国特殊教育立法存在五个方面的不足。

  第一,专门性的特殊教育立法层次低、立法体系不完备。由于处于核心地位的《特殊教育法》的缺失,导致与普通教育立法相对应或并列的特殊教育立法缺乏平等的法律地位和应有的效力层次。尽管1994年国务院出台《残疾人教育条例》,毕竟只是一部行政法规,立法层次低,未能发挥其应有的效应。

  第二,现行特殊教育法律法规过于原则、笼统,可操作性不强。法规中很多条款带有“号召”、“鼓励”之意,缺乏强制性以及具体法律责任和惩罚措施,在实施中变成了 “软法”或“宣传资料”。 例如《残疾人教育条例》第44条第3款对特殊教育发展的经费投人只是泛泛地规定为“地方各级人民政府用于义务教育的财政拨款和征收的教育附加税,应当有一定比例用于发展残疾儿童、少年义务教育”。既没有明确的比例又没有具体法律责任的约束,这种原则性的非强制性规定,导致具体操作上和监督上的困难。

  第三,特殊教育制度不健全、不完善,缺失特殊教育法本身特有的原则和制度。我国目前特殊教育 制度基本上模仿普通教育制度建立起来,既不健全又不符合实际。首先,在特殊教育学校(班)设置上,没有明确的法律规定,缺乏法定的条件和程序。 其次,在师资和经费保障上,缺乏明确的规定和法律依据。在普通教育经费紧张的情况下,往往无暇顾及特殊教育。最后,特殊教育教学制度、特殊教育对象评估、鉴定制度以及受教育权保障和救济制度等等都没有作出明确规定或规定得很不完善。

  第四,立法刚性不强。我国现行特殊教育立法倡导性条款过多,立法刚性不强。如《中华人民共和国残疾人教育条例》第44条规定“县级以上各级人民政府可以根据需要,设立专项补助款,用于发展残疾人教育。”第30条规定“设区的市以上地方各级人民政府根据需要可以举办残疾人高级中等以上特殊教育学校。”这样的立法用语显然降低了立法权威性和强制性,不利于法律实施,难以达到立法的预期目的。

  第五,法律责任相对缺失。从我国特殊教育立法来看,关于法律责任的规定相对缺失,如我国《残疾人教育条例》关于法律责任的内容,主要是指学校和个人,对各级政府的责任则未作规定,而办好特殊教育最大责任主体应该是各级人民政府。

  为此,建议制定《特殊教育法》。

  一、特殊教育立法的基本原则

  一是教育平等原则。通过有效的立法保障残疾人平等的享有受教育权、平等地分享社会进步和教育发展所带来的成果。通过立法的人文关怀使残疾人实现个体自由和谐的发展,与普通人平等地获得人学机会、受到平等的对待和获得均等的成功机会。在“实质平等”的前提下允许“形式不平等”,即实施合理的差别对待,在教育资源分配、课程安排、评价机制等方面充分照顾残疾人的特殊需要。

  二是适当教育原则。通过法定标准区分残疾学生的不同类型、性质、程度和接受能力,以确定他应该接受普通教育安置或是特殊教育安置,即一般所讲的“随班就读”还是进特殊学校或特殊班级。同样地,具体教育目标、教育方式、教育内容、教育期限、教育评价等要素也应随之调整,做到“因残施教”。

  三是特别扶助和保护原则。普遍规定在教育领域通过辅助方法、优惠政策和保护措施,给残疾人特别扶助,以弥补其自身功能和能力的不足,消除其平等参与社会生活的障碍,切实保障其平等权利的实现。规定有利于促进残疾人康复的措施,将教育和医疗扶助相结合,增强其社会参与能力,逐步改变其弱势地位。

  二、特殊教育立法的基本制度

  一是特殊教育学校(班)设置制度。特殊学校(班)由于有专业优势和规模效应,能够更好地承担起特殊教育的任务。因此,在完善随班就读各项配套措施的同时,应当在立法中明确特殊学校(班)的设立条件、程序以及管理运行机制。

  二是特殊教育师资保障制度。培养相当数量的、符合特殊教育专业要求的教师队伍,国家必须在立法中建立完善的特殊教育师资保障制度,规范特教师资队伍的建设,按照特殊教育的特点和实际需要,制定特殊教育教职工编制标准,任职资格、职称评定标准,并建立特教津贴制度。

  三是特殊教育资金保障制度。立法中应当规定严格的特殊教育资金保障制度,增加对特殊儿童的教育投人,甚至可以根据具体情况规定特殊教育投入在财政性教育投入中的最低比例,使特殊教育能得到足够的资金支持。在具体实施中,督促各级政府认真落实特殊教育经费,由地方负责、分级管理,按照“两个增长”逐年有所增加。

  四是特殊教育对象评估制度。通过立法确立特殊对象评估制度。对残疾学生的定义与分类作出法律意义上的科学完整的界定;对特殊教育对象的鉴定小组成员构成、鉴定人员的资格、鉴定的原则与程序进行严格的规范;确立非歧视性评估原则,在评估程序、评估技术和评估人员等方面保证鉴定和评估的公正性、客观性和系统性;对特殊教育对象鉴定结论实行责任制,对出现错误的按照其主观和造成的后果严重程度追究法律责任。

  五是残疾人受教育权救济制度。残疾人的家长或监护人对于特殊教育的申诉和诉讼的权利,家长或监护人有权拒绝特殊教育机构、普通学校或其它机构采取的侵害残疾人受教育权的方式和行为,有权向上级管理部门申诉,在认为上述行为违法时还有权以自己的名义提起诉讼政府有关部门对于侵害残疾人受教育权的行为有权进行合法的行政干预,处理处罚相关部门,或依照《民法通则》的规定向法院提出更换残疾人的监护人。

  受教育权是我国宪法赋予公民的基本权利,残疾人能否享有平等的受教育权,是检验一个国家和地区文明程度和人权状况的重要指标,受教育权关系到一个人的生存和发展状态,是一种普遍性的要求和基本权利。面对这些特殊的弱势群体,我们更应该用法律的手段保障他们的权利。 (本网记者闻君整理)

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